{"id":3617,"date":"2021-06-17T00:05:00","date_gmt":"2021-06-17T03:05:00","guid":{"rendered":"https:\/\/saeeg.org\/?p=3617"},"modified":"2021-06-16T22:53:39","modified_gmt":"2021-06-17T01:53:39","slug":"el-derecho-boliviano-de-libre-transito-desde-y-hacia-el-mar","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/saeeg.org\/index.php\/2021\/06\/17\/el-derecho-boliviano-de-libre-transito-desde-y-hacia-el-mar\/","title":{"rendered":"EL DERECHO BOLIVIANO DE LIBRE TR\u00c1NSITO DESDE Y HACIA EL MAR"},"content":{"rendered":"\n

Andr\u00e9s Guzm\u00e1n Escobari<\/em><\/strong>*<\/strong><\/span><\/p>\n\n\n\n

\"\"<\/figure><\/div>\n\n\n\n

Introducci\u00f3n <\/strong><\/span><\/p>\n

Actualmente todos los pa\u00edses sin litoral gozan de un derecho de libre tr\u00e1nsito amplio e irrestricto sobre el espacio f\u00edsico que se encuentra entre su territorio y el mar. As\u00ed lo se\u00f1alan las Convenciones multilaterales sobre la materia que, como se ver\u00e1 en este art\u00edculo, han sido suscritas y en su mayor\u00eda ratificadas por Bolivia, como una muestra de la importancia que la diplomacia boliviana siempre le ha dado a su derecho de libre tr\u00e1nsito desde y hacia el mar.<\/span><\/p>\n

Pero cuando el derecho internacional comenz\u00f3 a reconocer el derecho de libre tr\u00e1nsito de los pa\u00edses sin costa mar\u00edtima, a partir de 1965, con la firma de la Convenci\u00f3n de las Naciones Unidas sobre el Comercio de Tr\u00e1nsito de los Estados sin Litoral, Bolivia ya hab\u00eda suscrito tratados de libre tr\u00e1nsito con todos sus vecinos.<\/span><\/p>\n

Por esos motivos, en este art\u00edculo haremos un recuento de todos los acuerdos bilaterales de libre tr\u00e1nsito firmados por Bolivia, haciendo especial \u00e9nfasis en el caso de Chile por ser el de mayor importancia para el comercio boliviano; y, en una segunda parte, haremos una revisi\u00f3n de todas las Convenciones multilaterales sobre la materia, que han consagrado el derecho libre tr\u00e1nsito de los pa\u00edses sin litoral sobre la base de los principios de la libertad en alta mar y de compartir el Patrimonio Com\u00fan de la Humanidad, para lo cual asignaremos especial atenci\u00f3n a la participaci\u00f3n boliviana.<\/span>\u00a0<\/strong><\/span><\/p>\n

Los acuerdos de libre tr\u00e1nsito suscritos por Bolivia con sus cinco vecinos<\/strong><\/span><\/h5>\n

En un primer momento, Bolivia suscribi\u00f3 los tratados de 1867 y 1868 con Brasil y Argentina respectivamente, en los que se garantiza su libre tr\u00e1nsito fluvial hacia el Atl\u00e1ntico y m\u00e1s adelante, como consecuencia de la p\u00e9rdida que de su \u00fanico acceso soberano al mar en manos de Chile, los gobiernos de Rio de Janeiro y Buenos Aires ampliaron ese derecho de libre tr\u00e1nsito a las v\u00edas terrestres mediante los tratados de 1910 y 1938 en el primer caso y de 1937 en el segundo (Ministerio de Relaciones Exteriores de Bolivia, 1943: V).<\/span><\/p>\n

Con el Paraguay, que es un pa\u00eds que naci\u00f3 sin litoral y que es el \u00fanico que comparte actualmente con Bolivia esa condici\u00f3n en todo el hemisferio occidental, se suscribieron solo dos acuerdos de libre tr\u00e1nsito fluvial y terrestre: el Tratado de Paz, Amistad y L\u00edmites de 1938 (art\u00edculo 7) y el Protocolo sobre Cooperaci\u00f3n Econ\u00f3mica y Facilidades de Tr\u00e1nsito de 1939 (art\u00edculo 2).<\/span><\/p>\n

En cambio, con los pa\u00edses del Pac\u00edfico, por la problem\u00e1tica intr\u00ednseca y el mayor tr\u00e1fico terrestre, se suscribieron una gran cantidad de acuerdos que definen con bastante precisi\u00f3n las condiciones y caracter\u00edsticas que tiene el derecho de libre tr\u00e1nsito de Bolivia en territorio y puertos de Per\u00fa y Chile.<\/span><\/p>\n

En el caso del Per\u00fa, que hasta la guerra del Pac\u00edfico (1879-1884) ten\u00eda en su poder el puerto de Arica, que siempre fue \u201cel puerto natural de Bolivia\u201d por su cercan\u00eda y accesibilidad, se suscribi\u00f3 el primer Tratado de libre tr\u00e1nsito en 1863. En ese tratado se establece que para Bolivia continuar\u00e1 \u201cla absoluta libertad de tr\u00e1nsito que hoy disfruta por Arica, para todos los productos de su suelo e industria que exporta al exterior, as\u00ed como las mercader\u00edas de ultramar que se internen a Bolivia por aquella v\u00eda\u201d (art\u00edculo 25). Luego, al cambiar la configuraci\u00f3n de los dominios sobre las costas del Pac\u00edfico sur a consecuencia de la guerra, se suscribieron los acuerdos de 1905, 1908, 1917 (dos instrumentos), 1918 y finalmente 1948, cuando se suscribi\u00f3 el Convenio de Tr\u00e1nsito Per\u00fa-Boliviano de 15 de junio de ese a\u00f1o, por el que ambos pa\u00edses acordaron \u201cotorgarse mutuamente libre tr\u00e1nsito por sus respecticos territorios, de forma irrestricta, en todo tiempo y circunstancias y para toda clase de carga\u201d (art\u00edculo 1).<\/span><\/p>\n

Respecto a Chile, que por su importancia para el comercio boliviano ahondaremos un poco m\u00e1s en las circunstancias en que se firmaron los acuerdos de libre tr\u00e1nsito, es importante recordar que despu\u00e9s de la guerra del Pac\u00edfico, en el periodo que transcurri\u00f3 desde la firma del Pacto de Tregua de 1884 hasta la suscripci\u00f3n del Tratado de Paz de 1904, el comercio boliviano se vio obligado a transitar por el territorio ocupado por las armas chilenas (Tacna inclusive) y a pagar altas tarifas de paso. En efecto, el Pacto de Tregua dispuso el pago de aranceles en el puerto de Arica y prohibi\u00f3 el establecimiento de aduanas bolivianas en territorio boliviano, hasta que se hubiesen completado los pagos por indemnizaci\u00f3n de guerra y otras deudas (art\u00edculo 6).<\/span><\/p>\n

Todas estas disposiciones, que en Bolivia se conocieron como \u201cel dogal aduanero\u201d, obstaculizaron seriamente el desarrollo de la econom\u00eda boliviana y llevaron a los exportadores de minerales bolivianos a buscar salida por el Atl\u00e1ntico (Querejazu 1979: 727). Esta dif\u00edcil situaci\u00f3n para el comercio boliviano dur\u00f3 hasta 1904, cuando ambos pa\u00edses acordaron reemplazar el r\u00e9gimen comercial y aduanero impuesto en el Pacto de Tregua por el m\u00e1s amplio y perpetuo derecho de libre tr\u00e1nsito. En efecto, el 20 de octubre de 1904 se firm\u00f3 el Tratado de Paz y Amistad con Chile, que adem\u00e1s de establecer ese derecho, signific\u00f3 la eliminaci\u00f3n de los aranceles mencionados y permiti\u00f3 a Bolivia recuperar su independencia aduanera.<\/span><\/p>\n

A cambio de su vasto, rico y \u00fanico Litoral, a trav\u00e9s del Tratado de 1904 y sus acuerdos complementarios, Bolivia obtuvo un derecho de libre tr\u00e1nsito sobre territorio y puertos chilenos que incluye: exenci\u00f3n de impuestos, almacenamiento gratuito hasta por un a\u00f1o para importaciones y hasta 60 d\u00edas para exportaciones, permiso para construir agencias aduaneras en los puertos de Arica y Antofagasta, jurisdicci\u00f3n absoluta sobre la carga en tr\u00e1nsito hacia y desde territorio boliviano y un ferrocarril que deb\u00eda unir el puerto de Arica con El Alto de La Paz.<\/span><\/p>\n

Sin embargo, la aplicaci\u00f3n de estos derechos ha sido objeto de constantes reclamos por parte de Bolivia que ha denunciado diversos incumplimientos de Chile a los acuerdos bilaterales. Los m\u00e1s memorables son los de 1928, 1933 y 1952, que provocaron serias tensiones entre ambos gobiernos y merecieron nuevos acuerdos de aclaraci\u00f3n.<\/span><\/p>\n

En 1928 y 1933, el gobierno chileno interrumpi\u00f3 el paso de los cargamentos de armas que Bolivia necesitaba para defender su soberan\u00eda en el Chaco boreal, donde estaba librando una guerra contra Paraguay (Barros, 1970: 717). En esa oportunidad, Chile argument\u00f3 que el derecho de libre tr\u00e1nsito boliviano no inclu\u00eda armas y que, como pa\u00eds neutral en el conflicto boliviano-paraguayo, no pod\u00eda permitir el paso de material b\u00e9lico por su territorio a ninguno de los dos beligerantes (Guzm\u00e1n, 2015: 171-182). Por ese motivo, la carga tuvo que ser desviada a trav\u00e9s de puertos peruanos, con el consiguiente da\u00f1o en vidas, tiempo y dinero (Escobari, 2013: I 140).<\/span><\/p>\n

Los reclamos bolivianos llevaron a Chile a reconocer por escrito cu\u00e1l era el verdadero alcance del derecho de libre tr\u00e1nsito de Bolivia en territorio y puertos chilenos. El nuevo convenio se firm\u00f3 el 16 de agosto de 1937 (Ostria, 1953: 64) con el nombre de Convenci\u00f3n de Tr\u00e1fico, que a la letra establece: \u201cEl gobierno de Chile, de conformidad con el art\u00edculo VI del Tratado de Paz y Amistad de 1904, reconoce y garantiza el m\u00e1s amplio y libre tr\u00e1nsito a trav\u00e9s de su territorio y puertos mayores para las personas y cargas que crucen por su territorio de o para Bolivia. Dentro de las estipulaciones vigentes el libre tr\u00e1nsito comprende todo clase de carga y en todo tiempo sin excepci\u00f3n alguna\u201d (Art\u00edculo 1).<\/span><\/p>\n

Asimismo, en 1952, las autoridades judiciales chilenas ordenaron la detenci\u00f3n de un cargamento de herramientas y suministros, con destino a las minas recientemente nacionalizadas en Bolivia. La raz\u00f3n que argumentaron fue que el Estado boliviano no era el due\u00f1o de ese cargamento, sino los se\u00f1ores Adri\u00e1n Pati\u00f1o, Mauricio Hochschild y Carlos Aramayo, m\u00e1s conocidos como \u00ablos barones del esta\u00f1o\u00bb. Estos se\u00f1ores, aunque hab\u00edan sido los leg\u00edtimos due\u00f1os de las minas hasta agosto de 1952, hab\u00edan perdido ese estatus cuando el gobierno boliviano decidi\u00f3 nacionalizarlas. Por ello, \u201clos barones del esta\u00f1o\u201d, en un claro intento por sabotear el proceso de nacionalizaci\u00f3n, solicitaron a las autoridades chilenas desviar ese cargamento a otro destino. Sin embargo, luego de unas semanas, el impasse se resolvi\u00f3 con el despacho de la carga a su destino original v\u00eda a\u00e9rea, ya que, una vez resuelto el asunto con las autoridades judiciales chilenas, los encargados del ferrocarril Arica-La Paz, tambi\u00e9n se negaron a trasladar el cargamento por temor a las represalias que podr\u00edan tomar los poderosos \u201cbarones del esta\u00f1o\u201d (Olavarria 1962: II 183-185 y Alipaz 2006: 126).<\/span><\/p>\n

En esa ocasi\u00f3n, Chile tambi\u00e9n acept\u00f3 aclarar lo pactado y el 25 de enero de 1953, ambos pa\u00edses firmaron la Declaraci\u00f3n de Arica que textualmente indica: \u201cToda clase de carga, sin excepci\u00f3n alguna, en tr\u00e1nsito por territorio chileno, de o para Bolivia, se halla sujeta a la jurisdicci\u00f3n y competencia exclusivas de las autoridades aduaneras bolivianas, representadas por los respectivos agentes aduaneros acreditados por el Gobierno de Bolivia, desde el momento en que las autoridades chilenas entregan la carga a los agentes aduaneros bolivianos. Esta entrega, de acuerdo con la letra y el esp\u00edritu de la Convenci\u00f3n [de 1937], debe ser hecha en el momento mismo en que la carga arribe a puerto chileno sin que pueda ser interferida por ninguna autoridad. Cualquiera que sea el recinto en el que se deposite la carga, se considera tambi\u00e9n recinto aduanero boliviano\u201d (Art\u00edculo 1).<\/span><\/p>\n

Subsiguientemente, en la d\u00e9cada de 1960, el gobierno chileno adopt\u00f3 medidas para modernizar y mejorar la administraci\u00f3n y operaci\u00f3n de sus puertos, creando una serie de empresas aut\u00f3nomas del Estado, entre las que destaca la Empresa Portuaria de Chile (EMPORCHI), que ejerc\u00eda un monopolio en la prestaci\u00f3n de los servicios portuarios[1]<\/a>. Esta situaci\u00f3n gener\u00f3 serios problemas en la implementaci\u00f3n e interpretaci\u00f3n de los acuerdos de libre tr\u00e1nsito suscritos entre La Paz y Santiago, puesto que, seg\u00fan las autoridades bolivianas, el monopolio de EMPROCHI no era compatible con lo establecido en el Tratado de 1904 y sus acuerdos complementarios. Motivo por el cual, en 1975, ambos pa\u00edses, con ayuda de la Comisi\u00f3n Econ\u00f3mica para Am\u00e9rica Latina y el Caribe (CEPAL), definieron cu\u00e1les ser\u00edan los pasos y responsabilidades de cada parte en el proceso de importaci\u00f3n de las mercanc\u00edas en tr\u00e1nsito a Bolivia, en lo que se llam\u00f3: Sistema Integrado de Transito \u2013 SIT (ASP-B, 2016: 7).<\/span><\/p>\n

Si bien el SIT contribuy\u00f3 a ordenar las faenas portuarias y aumentar la eficiencia de los procedimientos de importaci\u00f3n en el puerto de Arica, sus disposiciones no alcanzaron a otras terminales portuarias que tambi\u00e9n sirven al comercio boliviano, ni tampoco incluy\u00f3 a los procesos de exportaci\u00f3n. Esto se sum\u00f3 al hecho de que el mayor problema \u2014el monopolio que ejerc\u00eda EMPORCHI\u2014 no se hab\u00eda resuelto. Reci\u00e9n a partir 1981, con la aprobaci\u00f3n de las leyes 18.011, 18.032 y 18.042, el Estado chileno termin\u00f3 con ese monopolio e implement\u00f3 un sistema multi-operado que permit\u00eda el libre acceso de cualquier empresa privada a la movilizaci\u00f3n de las cargas desde el barco a los lugares de acopio. Lo que se tradujo en servicios m\u00e1s eficientes y de menores costos que, a su vez, propici\u00f3 la libre competencia.<\/span><\/p>\n

No obstante, el nuevo sistema no fue capaz de enfrentar el crecimiento del comercio exterior, ni de atraer las inversiones necesarias para mejorar la infraestructura. Por lo cual, en 1997, y en consonancia con las recetas neoliberales que suger\u00edan privatizar todos los \u00e1mbitos de administraci\u00f3n estatal, el gobierno de Chile promulg\u00f3 la ley 19.542 de Modernizaci\u00f3n del Sector Portuario Estatal que signific\u00f3 el descarte del sistema multi-operado y, en la pr\u00e1ctica, tambi\u00e9n del SIT. En efecto, esta nueva disposici\u00f3n elimin\u00f3 a EMPORCHI, cre\u00f3 10 empresas portuarias estatales y abri\u00f3 la posibilidad para que los privados puedan operar e invertir en los frentes de atraque (Agramont et al<\/em>, 2016: 112).<\/span><\/p>\n

De acuerdo a esta ley, que no fue consensuada con Bolivia a pesar de que el Tratado de 1904 establece que \u201cambos gobiernos\u201d acordar\u00e1n, en actos especiales, la reglamentaci\u00f3n del libre tr\u00e1nsito; el Estado chileno privatiz\u00f3 todos sus puertos, lo que dio lugar a nuevos reclamos de Bolivia, que desde el anuncio de la ley 12.542 en 1997, hizo conocer su reserva por las medidas unilaterales que estaba aplicando Chile para privatizar sus puertos (Emol, 06\/08\/2004; Mundo Mar\u00edtimo, 06\/02\/2004; BBCmundo.com, 13\/01\/2004).<\/span><\/p>\n

El gobierno chileno hizo caso omiso a los reclamos de La Paz y continu\u00f3 con el proceso de privatizaci\u00f3n hasta completarlo. Motivo por el cual, a partir de entonces los problemas se han centrado en las decisiones unilaterales que adoptan las empresas privadas, que cada cierto tiempo se traducen en incrementos de las tarifas portuarias y en el desconocimiento de la jurisdicci\u00f3n sobre la carga en tr\u00e1nsito a Bolivia, que, como hemos visto, seg\u00fan lo acordado, les corresponde exclusivamente a las autoridades bolivianas. El problema parece no tener fin porque Bolivia no ha reconocido a las empresas privadas que operan los puertos chilenos como sucesoras del Estado de Chile, en lo que se refiere al cumplimiento de los acuerdos de libre tr\u00e1nsito suscritos entre ambos pa\u00edses.<\/span><\/p>\n

Otra concesi\u00f3n estipulada en el Tratado de 1904 que ha generado problemas en el \u00faltimo tiempo, es el Ferrocarril Arica \u2013 La Paz, que ha estado totalmente paralizado en el lado chileno de la frontera desde 2005, cuando la empresa privada que lo administraba se declar\u00f3 en quiebra. Respecto a este nuevo incumplimiento de Chile a lo pactado, que se verific\u00f3 porque ambos pa\u00edses se obligaron a mantener el libre tr\u00e1fico del ferrocarril \u201ca perpetuidad\u201d mediante la Convenci\u00f3n sobre la Construcci\u00f3n y Explotaci\u00f3n del Ferrocarril de 1905 (art\u00edculo 12); el actual gobierno de Bolivia, en contraposici\u00f3n a la hist\u00f3rica defensa del derecho de libre tr\u00e1nsito, ha decidido interrumpir el proceso de rehabilitaci\u00f3n de la v\u00eda que se ven\u00eda gestando entre las empresas ferroviarias involucradas, por privilegiar los intereses del sector del transporte pesado internacional, que se reh\u00fasa a consentir la reposici\u00f3n del v\u00eda f\u00e9rrea por temor a que les haga competencia (Portal Portuario, 13\/05\/2021).<\/span><\/p>\n

Los acuerdos multilaterales sobre libre tr\u00e1nsito: la participaci\u00f3n de Bolivia <\/strong><\/span><\/h5>\n

Todas las acciones que Bolivia emprendi\u00f3 frente a sus vecinos en defensa de su derecho de libre tr\u00e1nsito desde y hacia el mar se complementaron despu\u00e9s en el \u00e1mbito multilateral, cuando la comunidad internacional empez\u00f3 a prestarle atenci\u00f3n a los problemas que enfrentan los Estados sin litoral. En todo ese proceso que dur\u00f3 casi seis d\u00e9cadas, Bolivia particip\u00f3 activamente, apoyando el reconocimiento de dicho derecho que, como ya se dijo, se logr\u00f3 a partir de 1965, cuando se suscribi\u00f3 la Convenci\u00f3n sobre el Comercio de Tr\u00e1nsito de los Estados sin Litoral (Uprety, 2006: 69).<\/span><\/p>\n

El primer paso se dio en 1921, con el Convenio de Barcelona y el Estatuto de Libertad de Tr\u00e1nsito, que fue firmado por Bolivia, pero que el Congreso nunca ratific\u00f3. Este acuerdo establece que \u201clas medidas tomadas por los Estados Contratantes para regular y reenviar el tr\u00e1fico a trav\u00e9s del territorio bajo su soberan\u00eda o autoridad facilitar\u00e1n el libre tr\u00e1nsito por ferrocarril o v\u00eda fluvial en rutas en uso convenientes para el tr\u00e1nsito internacional\u201d (art\u00edculo 2 del Estatuto).<\/span><\/p>\n

Si bien solo se refiere a una \u201clibertad\u201d de acceso y no a un \u201cderecho\u201d, el Convenio de Barcelona y su Estatuto fueron un avance importante en esta cuesti\u00f3n considerando la mayor relevancia que en ese entonces se le daba al principio de soberan\u00eda de los Estados, que de acuerdo a la interpretaci\u00f3n de la \u00e9poca, se contrapon\u00eda o contradec\u00eda al derecho de libre tr\u00e1nsito que alegaban los pa\u00edses sin costa mar\u00edtima (Uprety, 2006: 49).<\/span><\/p>\n

Posteriormente, cuando el sistema de la ONU encamin\u00f3 sus esfuerzos a regular y normar el comercio internacional, la Libertad de Tr\u00e1nsito fue nuevamente considerada en el Acta Final de la Conferencia de Comercio y Empleo, m\u00e1s conocida como la Carta de La Habana de 1947, que tambi\u00e9n fue suscrita por Bolivia. A pesar de que ese acuerdo nunca entr\u00f3 en vigor, bien puede considerarse que contribuy\u00f3 al proceso que aqu\u00ed comentamos, porque sent\u00f3 las bases para la adopci\u00f3n del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT por sus siglas en ingl\u00e9s). En efecto, este \u00faltimo acuerdo, que Bolivia firm\u00f3 reci\u00e9n en 1989, reafirma los principios establecidos por el Estatuto de Barcelona, en cuanto a que \u201cHabr\u00e1 libertad de tr\u00e1nsito en los territorios de las partes contratantes para las mercanc\u00edas que se dirijan o se originen en la otra parte contratante\u201d.<\/span><\/p>\n

En 1957, cuando la Asamblea General de la ONU convoc\u00f3 a la Primera Conferencia sobre el Derecho del Mar, Bolivia jug\u00f3 un papel decisivo en la adopci\u00f3n de la recomendaci\u00f3n que se incluy\u00f3 en la Resoluci\u00f3n 1105, para examinar la cuesti\u00f3n del libre acceso al mar, seg\u00fan lo establecido en la pr\u00e1ctica internacional y los tratados bilaterales (Tredinnick, 1995: 230). En este sentido, la Conferencia celebrada en Ginebra en 1958 estableci\u00f3 una comisi\u00f3n para tal efecto, la Quinta Comisi\u00f3n. En esa instancia, en la que Bolivia ocup\u00f3 la vicepresidencia[2]<\/a>, los Pa\u00edses Sin Litoral (PSL) tuvieron su primera discusi\u00f3n con los Pa\u00edses de Tr\u00e1nsito (PDT) sobre el derecho al libre tr\u00e1nsito (Uprety, 2006: 63).<\/span><\/p>\n

En el proceso de discusi\u00f3n, Bolivia junto a otros 18 pa\u00edses, presentaron una propuesta que defin\u00eda el derecho de libre acceso al mar como: \u201cTodo Estado sin litoral (Estado del interior) tiene el derecho de libre acceso al mar. Este derecho dimana del principio fundamental de la libertad de los mares\u201d. No obstante, la Quinta Comisi\u00f3n que ten\u00eda una mayor\u00eda de PDT decidi\u00f3 aprobar un proyecto presentado por Suiza que se incluy\u00f3 finalmente en la Convenci\u00f3n de Ginebra sobre Alta Mar de la siguiente manera: \u201cPara disfrutar de la libertad de los mares en igualdad de condiciones con los Estados costeros, los Estados sin litoral deber\u00e1n tener libre acceso al mar. A tal fin, los Estados situados entre el mar y un Estado sin litoral garantizar\u00e1n, de com\u00fan acuerdo con este \u00faltimo y en conformidad con las Convenciones internacionales existentes:<\/span><\/p>\n