GEOPOLÍTICA Y ALIMENTOS. EL DESAFÍO DE LA SEGURIDAD ALIMENTARIA FRENTE A LA COMPETENCIA INTERNACIONAL POR LOS RECURSOS NATURALES.

Introducción del libro de Juan José Borrell, 2019, Buenos Aires: Editorial Biblos

Juan José Borrell*

El suministro alimentario es un asunto vital para la geopolítica mundial. En las últimas décadas la competencia internacional por los recursos naturales ha generado la inclusión de los alimentos en ponderaciones estratégicas y de seguridad de potencias centrales y emergentes. En un mundo donde una de cada nueve personas padece hambre crónica y espera aumentar al año 2050 su población a más de 9.300 millones, cobra significativa importancia analizar los factores geopolíticos que condicionan el suministro alimentario. El sistema agroalimentario mundial, hegemonizado por Estados Unidos de Norteamérica durante la Guerra Fría, ha estado sujeto a un proceso de reconfiguración estructural por el efecto de una difusión mundial del poder desde comienzos del siglo XXI. En paralelo, países en desarrollo acentuaron la tendencia hacia una mayor periferización, lo cual implica posicionamientos subordinados al circuito agroalimentario y la vulneración de las condiciones para que la población local alcance la seguridad alimentaria. El caso de Argentina durante el período 1996-2016 es referencial. Desde una perspectiva realista este libro contribuye a formar una mirada crítica y a develar mitos sobre los desafíos y tendencias a futuro en materia agroalimentaria.

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El tema de Geopolítica y Alimentos es la incidencia de la competencia internacional por los recursos naturales en la seguridad alimentaria. El libro tiene como objetivo central analizar desde una perspectiva geopolítica los factores mundiales o tendencias que inciden en el sistema agroalimentario internacional, en particular las dinámicas de apropiación, acaparamiento y control de recursos naturales que incluyen al suministro alimentario, y de este modo comprender las condicionantes de la seguridad alimentaria tanto en un plano mundial como local.   

El concepto de seguridad alimentaria, formulado por la Organización de Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO-ONU), refiere a que ésta existe cuando todas las personas tienen acceso físico y/o económico permanente a suficientes alimentos nutritivos e inocuos para cubrir sus necesidades alimenticias según sus preferencias culturales para una vida sana y activa. Actualmente se estima que a nivel mundial existen aproximadamente 821 millones de personas que padecen inseguridad alimentaria o hambre crónica —una de cada nueve personas en el planeta—, de las cuales cerca de 40 millones se encuentran en la región América Latina y Caribe (FAO, 2018). De acuerdo con los Objetivos de Desarrollo del Milenio establecidos por ONU y consignados por los países miembros del organismo, se espera solucionar el desafío mayor de la subalimentación y el hambre en el mundo hacia el año 2030.

Según la FAO, la seguridad alimentaria en sus cuatro dimensiones constitutivas —disponibilidad, estabilidad, acceso y utilización— debería ser garantizada para toda la población por las acciones que disponen los Estados respecto al suministro alimentario. Aunque en el proceso de diseño de políticas públicas y toma de decisión deben también contemplar la interacción del propio país respecto a la economía política internacional, en particular la manera en que los componentes del sistema alimentario doméstico se relacionan con el sistema agroalimentario internacional.

En este sentido, ciertos factores mundiales o tendencias geopolíticas pesadas inciden en la economía política de los países; en particular el trabajo considera el fenómeno de competencia por los recursos naturales. Lo que algunos especialistas han dado en denominar competencia por los recursos naturales refiere a un complejo conjunto de dinámicas a nivel mundial, particularmente acentuado desde principios de la década de 1990 hasta la actualidad, en las que una diversidad de actores estatales y corporativos pugnan por acceder, acaparar, apropiarse y controlar fuentes, yacimientos, circuitos de extracción, comercialización, transformación y/o consumo de recursos naturales. En lo que respecta a los alimentos, los recursos naturales que son objeto de dicha competencia incluyen directamente ítems agrícolas particulares como trigo, maíz, arroz y soja entre otros, pero más aún recursos básicos necesarios para su producción, como tierra fértil, agua y biodiversidad, así como también recursos que parecieran no tener relación directa como los hidrocarburos pero que son vitales para el circuito agroindustrial. Diversos procesos como la carrera por el petróleo son más conocidos, sin embargo otras dinámicas recientes menos conocidas —por ejemplo el acaparamiento de tierras (land grabbing) y la apropiación de recursos genéticos— presentan desafíos cruciales que deberían ser investigados y ponderados en el diseño y aplicación de políticas que tienen como objetivo garantizar el acceso y la disponibilidad de un suministro alimentario.

El tema de investigación de Geopolítica y Alimentos adquirió relevancia internacional en el contexto de marcado aumento del precio de los alimentos en los años 2007-2008. Desde entonces quienes se dedicaron a investigar y divulgar dicha cuestión —agencias gubernamentales para el desarrollo, organismos internacionales y especialistas universitarios de países centrales entre otros— dispusieron información cuantitativa de medios y recursos involucrados, sin embargo el área temática quedó vacante en lo que respecta a comprender la dinámica de competencia internacional en sí. Es decir, no sólo considerar en una visión de conjunto por ejemplo la incidencia de la matriz hidrocarburífera en la relación costo-ganancia del sistema agroproductivo o las mejoras técnicas agronómicas para obtener mayores rindes, sino que la lógica geoestratégica de competencia por los recursos naturales, la cual se relaciona directamente con la noción de competencia posicional internacional del campo disciplinar de la geopolítica y la política internacional. En paralelo, otra significativa vacancia que presentaba esta temática era la manera que incidía la competencia por los recursos naturales en la seguridad alimentaria, cuestión que se aborda en la investigación como objetivo principal. En otras palabras, el modo que por un lado a nivel sistémico dicha tendencia geopolítica pesada incide en el circuito de suministro alimentario mundial, y por otro la manera que condiciona el suministro alimentario de un país periférico, vital para la seguridad alimentaria de la población local.

Por lo cual, el período marco que aborda el texto comprende dos décadas, iniciando en el año 1996 con el cambio clave que implica para el sistema agroalimentario internacional la introducción y expansión del modelo de cultivos con semillas genéticamente modificadas, y cerrando en el año 2016 con la significativa reconfiguración a nivel estructural que adquiere el sistema agroalimentario internacional a consecuencia de los procesos de las dos décadas previas —entre ellos la competencia internacional. Vale destacar que los procesos mundiales en materia agroalimentaria durante el período seleccionado, y durante el tiempo de elaboración del trabajo, han tenido un ritmo vertiginoso. Un lustro atrás el escenario era diferente, derivado de ello también los supuestos del conocimiento e interrogantes. Actualmente la configuración del sistema agroalimentario es distinta, y dada la velocidad de los procesos estructurales mundiales es altamente probable que en el corto plazo vuelva a reconfigurarse.

Metodológicamente, sin pretender caer en la rigidez de las taxonomías convencionales de las disciplinas ni en un encorsetamiento explicativo causa-efecto, como si las unidades de análisis del tema fuesen objetos cerrados mensurables y los procesos globales movimientos mecánicos cuantificables y predecibles, la investigación establece de manera aproximada algunas variables generales de análisis: en primer lugar parte del supuesto que la configuración geopolítica mundial está integrada por un amplio conjunto de actores estatales y corporativos principalmente que están en pugna permanente en pos de mejorar su posición en el sistema mundial y su quantum de poder, por lo que los posicionamientos son diferenciados y conforman un sociograma asimétrico y jerárquico de actores. En este sentido, esa dimensión mundial que es dinámica y competitiva, protagonizada por los actores con mayores capitales de poder económico y militar —denominados comúnmente potencias de primer y segundo orden— tiene un carácter independiente. Es decir, inevitablemente desde un nivel sistémico puede influir en procesos a nivel subsistémico, aunque no necesariamente los determine. De aquí que el fenómeno singular que adquiere cierta condición de causalidad en el esquema explicativo de la investigación es la dinámica de competencia internacional por los recursos naturales, proceso tributario de la dinámica mayor antes mencionada de competencia posicional sistémica.

Por su parte, la dinámica de competencia internacional por los recursos naturales que incluye a los alimentos, incide en la seguridad alimentaria a través de los componentes que conforman el sistema de suministro agroalimentario. Como la seguridad alimentaria está en estrecha relación con el suministro de alimentos, la configuración que tiene dicho circuito, más allá de poseer características propias, es afectada por la dinámica de competencia internacional. En este sentido, la investigación establece que la configuración particular del sistema agroalimentario internacional, está influida por la competencia internacional por los recursos naturales y a su vez incide en las condiciones de la seguridad alimentaria. Es decir, articula ambas instancias, es influida y a la vez influye. Esta situación de estar en medio de la interrelación explicativa, le confiere el carácter de fenómeno interviniente. En particular —y este es un aporte original del libro— por su configuración desde el contexto de la segunda post-guerra mundial y durante el período de la Guerra Fría, podemos afirmar que constituye lo que denomino un poder estructural agroalimentario. Dicha matriz estructural específica, coincide de manera tributaria con la conformación de un poder de tipo estructural a nivel sistémico que durante el período mencionado tuvo su epicentro en los Estados Unidos de Norteamérica (EEUU).

Finalmente, luego de caracterizar las tendencias geopolíticas pesadas y la consecuente reconfiguración del poder estructural agroalimentario durante el período 1996-2016 —efecto de la dinámica de competencia internacional por los recursos— se pondera por un lado su incidencia negativa en las dimensiones de la seguridad alimentaria, y por otro la relación funcional que establece con sistemas agroalimentarios de países en desarrollo y/o menos desarrollados, tomándose Argentina como caso de referencia de periferización subordinada.

Los dos principales interrogantes a elucidar entonces son: primero, ¿cómo incide la competencia internacional por los recursos naturales durante el período 1996-2016 en la configuración del poder estructural agroalimentario heredado de la Guerra Fría? ¿Genera una difusión mundial del poder entre distintos actores o un fortalecimiento de la matriz estructural de poder con epicentro en EEUU? En segundo plano, derivado de lo anterior, ¿a partir de qué factores el sistema agroalimentario argentino establece una relación de subordinación al poder estructural agroalimentario de manera tal que es funcional a su fortalecimiento y a la vulneración de las dimensiones de la seguridad alimentaria nacional?

Cada pregunta problema tiene como objetivo específico, en primer lugar, identificar los componentes del poder estructural agroalimentario e interpretar su significancia geopolítica mundial. Luego, analizar la incidencia de la competencia internacional por los recursos naturales en la configuración del poder estructural agroalimentario, a partir de identificar ciertas dinámicas mundiales de apropiación, acaparamiento y control de recursos naturales durante el período seleccionado. Por otro lado atendiendo al interrogante sobre el caso argentino, identificar los componentes de su sistema agroalimentario que implican una relación subordinada y funcional respecto al poder estructural agroalimentario internacional.

De aquí que la proposición central de Geopolítica y Alimentos plantea que en el marco de la competencia internacional por los recursos naturales durante el período 1996-2016, Argentina a partir de su sistema agroalimentario establece una relación subordinada respecto al poder estructural agroalimentario internacional, vulnerando las dimensiones de la seguridad alimentaria nacional.

Para su desarrollo el cuerpo del libro se divide en cinco capítulos. Cada uno aborda las variables centrales de la investigación, a excepción del primero que establece los conceptos, perspectivas teóricas e interrogantes que contribuyen al análisis.

El primer capítulo entonces realiza un desarrollo de las distintas perspectivas teóricas y nociones —aunque cada sección ameritaría al menos un volumen para su debido tratamiento— y presenta el enfoque epistemológico interdisciplinario de la investigación, a partir de comprender que los supuestos subyacentes de las ciencias sociales convencionales no son suficientes para abordar la temática en su complejidad. En este sentido, se toman conceptos y perspectivas de subcampos como la geopolítica, la política internacional y la economía política que permiten una aproximación realista y crítica al conocimiento desde un enfoque analítico cualitativo.

El segundo capítulo desarrolla la conformación y evolución del poder estructural agroalimentario durante el período de la Guerra Fría como una manifestación de la situación excepcional que goza los EEUU finalizada la gran contienda bélica en 1945. El concepto se desarrolla a partir del aporte conceptual de la economista y politóloga inglesa Susan Strange, focalizando en las estructuras particulares que contribuyeron a su formación respecto al sistema agroalimentario mundial. Se priorizan cuatro facetas: la seguridad geoestratégica, el orden económico-político internacional y su incidencia en la comercialización granaria, el cambio tecnológico y ampliación al agro de la matriz industrial hidrocarburífera, y la política denominada desarrollo internacional en el marco de la doctrina de la Contención.

El tercer capítulo aborda la dinámica general de competencia internacional finalizada la Guerra Fría en el contexto de expansión económica mundial de la década de 1990; así como también el modo que esto incide en la elaboración de las agendas de seguridad estratégica y la percepción de amenazas de las potencias centrales atlánticas, haciendo especial hincapié en la ponderación de tendencias geopolíticas pesadas que comprenden de manera general al suministro alimentario como el crecimiento de la población mundial y la securitización de lo ambiental.  

El siguiente capítulo, derivado del anterior, aborda los procesos globales de apropiación, acaparamiento y control de recursos naturales en el período seleccionado. En particular, se destacan las acciones y dinámicas que involucran indirectamente al suministro alimentario —hidrocarburos, tierra fértil, agua potable y biodiversidad— y que también incluyen la problemática de los recursos naturales en las agendas de seguridad de las potencias atlánticas, tomando distancia analítica de los documentos y bibliografía que emiten tales planteos, a los efectos de elaborar una perspectiva propia.   

Finalmente el quinto capítulo, trata por un lado la reconfiguración del poder estructural agroalimentario durante el período 1996-2016 y por otro lado de manera relacionada el caso argentino. Esto implica una doble perspectiva geopolítica: una dimensión de tipo simétrico que corresponde a la dinámica horizontal de competencia entre potencias económicas de Europa, EEUU, Japón y recientemente China; y desde una dimensión de tipo asimétrico corresponde a la dinámica vertical entre las potencias centrales mencionadas y países en la periferia mundial, en particular Argentina.

Por el análisis de carácter geopolítico del libro, cabe aclarar que si bien en algunas secciones se emplean datos estadísticos y diagramas de flujo, es sólo a título ilustrativo, como mero recurso didáctico con el objeto de facilitar la comprensión significativa de algún fenómeno o proceso más general. De ninguna manera el enfoque de la investigación es nomotético ni cuantitativista. Lo que es aún más, pretender hacer un estudio cuantitativo en esta temática sería una gran ingenuidad. Por tomar dos grandes ejemplos que demuestran de manera realista que no es factible un abordaje desde dicha metodología: primero, el número de personas que padecen subalimentación crónica. La misma FAO ha variado en su reporte oficial del estado de la inseguridad alimentaria mundial la cifra total de un año a otro (2011-2012) en más de 250 millones de personas, reconociendo que su método de medición no es exacto, tiene un amplio margen de error, y está sujeto en algunos países menos desarrollados a que entes nacionales procuren datos censales; cuando en diversos casos tales instituciones no existen, menos los censos, a veces tampoco la voluntad política de reconocer el estado nutricional de la población doméstica, o lo que es todavía más: tampoco existe un Estado en todo el territorio que figura en un mapa por fuera de una ciudad capital. En algunas subregiones del África subsahariana, áreas grises sin presencia estatal o en situación de conflicto armado, las estadísticas se grafican por aproximación estimativa desde una oficina técnica en la sede del organismo en Roma sin medición en terreno de indicadores nutricionales y de salud de las personas referidas como “los hambrientos”. ¿Cómo resuelve entonces el gobierno de un país débil los indicadores (inexistentes) de emaciación y retraso del crecimiento infantil o anemia en mujeres lactantes, careciendo de capacidades para la proyección estatal a su entero territorio?

El segundo ejemplo de imposibilidad de estudio cuantitativo riguroso, más allá de lo superficial de los discursos corporativos o las cifras del comercio granario mundial que son de relativo fácil acceso, es que no existe información pública fehaciente sobre la relación autoridad-mercado. La naturaleza privada del sistema agroalimentario donde grandes corporaciones transnacionales articulan oligopólicamente el entero circuito, vuelve muy difícil conocer el grado de influencia del conglomerado del agribusiness internacional sobre la política nacional, el origen de una decisión político-económica en el inmenso mar del sistema agroalimentario mundial, o bien el real alcance político de un ministro de un país periférico, cuando —a modo de analogía— una corporación del conglomerado alimentario como Coca-Cola tiene mayores ganancias anuales que el PBI de un país latinoamericano rico en recursos como Bolivia.

De igual manera, la configuración del poder estructural agroalimentario presenta la dificultad de ahondar en la descripción de sus componentes a los efectos de lograr un esquema detallado de, en palabras de Strange, «el quién-obtiene-qué en el sistema como un todo». Por lo que de la investigación surgen algunos interrogantes que es preciso entender que no tienen respuesta, otros no son operacionalizables, o bien la información no es accesible y la respuesta se formula por inferencias o aproximación comprensiva; por ejemplo: no es posible acceder públicamente a información fidedigna sobre qué volúmenes de cereales acopian y comercializan a nivel mundial grandes traders como Cargill, Bunge o Dreyfus, y cómo incide dicho oligopolio en la formación del precio internacional de las commodities. Tampoco saber quiénes son los propietarios del capital de las compañías navieras en la era de las finanzas transnacionales y qué volúmenes reales de cereales trasportan. A todas luces la acción de los grandes actores del comercio cerealero mundial no coincide con los principios enarbolados de estabilidad, predictibilidad y libre oferta-demanda, ya que la clave del circuito es el control oligopólico y gestión de la volatilidad del precio internacional.

La realidad indica sin lugar a dudas el principio que el conocimiento es poder y que una de las condiciones puras del poder es el control de la información que debe circular. De todos modos, ello no es impedimento para la realización de una investigación desde otro enfoque epistemológico-metodológico. En rigor de verdad, dada la importancia del sistema agroalimentario en su dimensión internacional y doméstica el cual involucra los intereses geoestratégicos de las potencias centrales del planeta, pretender comprenderlo desde el cuantitativismo econométrico o la técnica aplicada de las ciencias biológicas, resultaría funcional a dejar fuera del análisis las condicionantes políticas y los juegos de poder. Por lo que el análisis general propuesto del libro es de carácter geopolítico, realista y elaborado desde la perspectiva de un país periférico. Quiere decir esto que procura ser objetivo respecto a distintos sectores e instituciones, pero además indagador incluso de los supuestos “evidentes” y las preguntas sin respuesta.

En los últimos años ha proliferado cierta bibliografía académica e institucional que aborda aspectos y relaciones del sistema agroalimentario a nivel internacional y en casos locales. Sin embargo, al principio del período seleccionado cuando comenzaron a aplicarse los cultivos con organismos genéticamente modificados (OGM), por fuera del ámbito supuestamente neutral de la técnica y del optimismo rentístico del sector agropecuario, la bibliografía académica internacional con mirada crítica del impacto de los transgénicos era escueta o bien inexistente; algunos estudios provenían de asociaciones civiles ambientalistas. A casi una década de iniciado el proceso, comenzaron a aparecer algunos estudios internacionales pero con perspectivas “desde el Norte”. Existía por lo tanto un vacío disciplinar que no lo ocuparon los estudios que investigaron los efectos ambientales del uso de la dupla transgénicos-agroquímicos, ni los trabajos de sociología rural sobre la implementación en gran escala de la siembra directa, así como tampoco los valiosos pero puntuales estudios que en su momento denunciaron el sistema internacional de patentes sobre la propiedad intelectual en materia biotecnológica. En este sentido, un aporte de Geopolítica y Alimentos no ponderado antes por otros autores, consiste en analizar de manera integral con una perspectiva geoestratégica la matriz agroproductiva actual en tanto herencia singular del período de la Guerra Fría. Por sus componentes, la matriz agroproductiva puede ser entendida como el dispositivo particular que a nivel sistémico contribuye por un lado a dinamizar la competencia internacional por los recursos naturales, y por otro a reforzar el poder estructural agroalimentario.

Al respecto, tampoco existe casi bibliografía en el subcampo de la seguridad internacional que en el conjunto de elementos que son objeto de la competencia por los recursos naturales incluya a la biodiversidad genética, exceptuando los estudios en materia de bioterrorismo que tratan el riesgo que presenta el empleo de OGM como arma bionanotecnológica. De los recursos naturales objeto de la competencia (hidrocarburos, tierra fértil y agua potable), pocos analistas académicos han incluido a los alimentos, y en particular los recursos genéticos vitales para la producción agroalimentaria. De aquí que la investigación parte del presupuesto que el sistema agroalimentario está incluido en la competencia internacional por los recursos naturales, y que particularmente la biotecnología es un instrumento potenciador de dicha dinámica.

Lo anterior no implica que en ámbitos no académicos se haya omitido abordar la cuestión del suministro de alimentos como objeto de competencia internacional y su contribución a la seguridad mundial. Por el contrario, el tema adquiere prioridad en las agendas de seguridad de potencias atlánticas a partir del fenómeno de aumento del precio internacional de las commodities agrícolas de 2007-2008. Reportes de influyentes agencias gubernamentales y think-tanks norteamericanos y británicos incluyen desde entonces al suministro alimentario como asunto central en la percepción de amenazas para la seguridad. Al mismo tiempo organismos multilaterales especializados abordaron en estudios económicos las causas internacionales y riesgos de la tendencia al alza del precio de las materias primas alimenticias. En los últimos años, casi fuera ya del período investigado, por la dimensión del circuito internacional y los factores geopolíticos intervinientes en la elaboración de prospectivas a mediano y largo plazo, se acentuó la tendencia de comprender al suministro alimentario como un asunto de seguridad internacional.

En definitiva, las fuerzas de fondo que dinamizan y dan rumbo al entero circuito agroalimentario mundial, escapan al saber técnico aplicado y fragmentado convencional de ámbitos universitarios y empresariales. Es labor de la geopolítica procurar realizar el esfuerzo de comprensión de la compleja madeja que imbrica el sistema agroalimentario internacional con la seguridad alimentaria. Esa es la tarea que Geopolítica y Alimentos invita a recorrer.

Juan José Borrell*

Profesor Titular de Geopolítica en nivel posgrado, Universidad de la Defensa Nacional (ESG, UNDEF), Buenos Aires. Profesor Adjunto e Investigador, Universidad Nacional de Rosario (UNR). Miembro de la Delegación Argentina ante la Organización de Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), Roma, 2011 a 2018