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EL DERECHO BOLIVIANO DE LIBRE TRÁNSITO DESDE Y HACIA EL MAR

Andrés Guzmán Escobari*

Introducción

Actualmente todos los países sin litoral gozan de un derecho de libre tránsito amplio e irrestricto sobre el espacio físico que se encuentra entre su territorio y el mar. Así lo señalan las Convenciones multilaterales sobre la materia que, como se verá en este artículo, han sido suscritas y en su mayoría ratificadas por Bolivia, como una muestra de la importancia que la diplomacia boliviana siempre le ha dado a su derecho de libre tránsito desde y hacia el mar.

Pero cuando el derecho internacional comenzó a reconocer el derecho de libre tránsito de los países sin costa marítima, a partir de 1965, con la firma de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Comercio de Tránsito de los Estados sin Litoral, Bolivia ya había suscrito tratados de libre tránsito con todos sus vecinos.

Por esos motivos, en este artículo haremos un recuento de todos los acuerdos bilaterales de libre tránsito firmados por Bolivia, haciendo especial énfasis en el caso de Chile por ser el de mayor importancia para el comercio boliviano; y, en una segunda parte, haremos una revisión de todas las Convenciones multilaterales sobre la materia, que han consagrado el derecho libre tránsito de los países sin litoral sobre la base de los principios de la libertad en alta mar y de compartir el Patrimonio Común de la Humanidad, para lo cual asignaremos especial atención a la participación boliviana. 

Los acuerdos de libre tránsito suscritos por Bolivia con sus cinco vecinos

En un primer momento, Bolivia suscribió los tratados de 1867 y 1868 con Brasil y Argentina respectivamente, en los que se garantiza su libre tránsito fluvial hacia el Atlántico y más adelante, como consecuencia de la pérdida que de su único acceso soberano al mar en manos de Chile, los gobiernos de Rio de Janeiro y Buenos Aires ampliaron ese derecho de libre tránsito a las vías terrestres mediante los tratados de 1910 y 1938 en el primer caso y de 1937 en el segundo (Ministerio de Relaciones Exteriores de Bolivia, 1943: V).

Con el Paraguay, que es un país que nació sin litoral y que es el único que comparte actualmente con Bolivia esa condición en todo el hemisferio occidental, se suscribieron solo dos acuerdos de libre tránsito fluvial y terrestre: el Tratado de Paz, Amistad y Límites de 1938 (artículo 7) y el Protocolo sobre Cooperación Económica y Facilidades de Tránsito de 1939 (artículo 2).

En cambio, con los países del Pacífico, por la problemática intrínseca y el mayor tráfico terrestre, se suscribieron una gran cantidad de acuerdos que definen con bastante precisión las condiciones y características que tiene el derecho de libre tránsito de Bolivia en territorio y puertos de Perú y Chile.

En el caso del Perú, que hasta la guerra del Pacífico (1879-1884) tenía en su poder el puerto de Arica, que siempre fue “el puerto natural de Bolivia” por su cercanía y accesibilidad, se suscribió el primer Tratado de libre tránsito en 1863. En ese tratado se establece que para Bolivia continuará “la absoluta libertad de tránsito que hoy disfruta por Arica, para todos los productos de su suelo e industria que exporta al exterior, así como las mercaderías de ultramar que se internen a Bolivia por aquella vía” (artículo 25). Luego, al cambiar la configuración de los dominios sobre las costas del Pacífico sur a consecuencia de la guerra, se suscribieron los acuerdos de 1905, 1908, 1917 (dos instrumentos), 1918 y finalmente 1948, cuando se suscribió el Convenio de Tránsito Perú-Boliviano de 15 de junio de ese año, por el que ambos países acordaron “otorgarse mutuamente libre tránsito por sus respecticos territorios, de forma irrestricta, en todo tiempo y circunstancias y para toda clase de carga” (artículo 1).

Respecto a Chile, que por su importancia para el comercio boliviano ahondaremos un poco más en las circunstancias en que se firmaron los acuerdos de libre tránsito, es importante recordar que después de la guerra del Pacífico, en el periodo que transcurrió desde la firma del Pacto de Tregua de 1884 hasta la suscripción del Tratado de Paz de 1904, el comercio boliviano se vio obligado a transitar por el territorio ocupado por las armas chilenas (Tacna inclusive) y a pagar altas tarifas de paso. En efecto, el Pacto de Tregua dispuso el pago de aranceles en el puerto de Arica y prohibió el establecimiento de aduanas bolivianas en territorio boliviano, hasta que se hubiesen completado los pagos por indemnización de guerra y otras deudas (artículo 6).

Todas estas disposiciones, que en Bolivia se conocieron como “el dogal aduanero”, obstaculizaron seriamente el desarrollo de la economía boliviana y llevaron a los exportadores de minerales bolivianos a buscar salida por el Atlántico (Querejazu 1979: 727). Esta difícil situación para el comercio boliviano duró hasta 1904, cuando ambos países acordaron reemplazar el régimen comercial y aduanero impuesto en el Pacto de Tregua por el más amplio y perpetuo derecho de libre tránsito. En efecto, el 20 de octubre de 1904 se firmó el Tratado de Paz y Amistad con Chile, que además de establecer ese derecho, significó la eliminación de los aranceles mencionados y permitió a Bolivia recuperar su independencia aduanera.

A cambio de su vasto, rico y único Litoral, a través del Tratado de 1904 y sus acuerdos complementarios, Bolivia obtuvo un derecho de libre tránsito sobre territorio y puertos chilenos que incluye: exención de impuestos, almacenamiento gratuito hasta por un año para importaciones y hasta 60 días para exportaciones, permiso para construir agencias aduaneras en los puertos de Arica y Antofagasta, jurisdicción absoluta sobre la carga en tránsito hacia y desde territorio boliviano y un ferrocarril que debía unir el puerto de Arica con El Alto de La Paz.

Sin embargo, la aplicación de estos derechos ha sido objeto de constantes reclamos por parte de Bolivia que ha denunciado diversos incumplimientos de Chile a los acuerdos bilaterales. Los más memorables son los de 1928, 1933 y 1952, que provocaron serias tensiones entre ambos gobiernos y merecieron nuevos acuerdos de aclaración.

En 1928 y 1933, el gobierno chileno interrumpió el paso de los cargamentos de armas que Bolivia necesitaba para defender su soberanía en el Chaco boreal, donde estaba librando una guerra contra Paraguay (Barros, 1970: 717). En esa oportunidad, Chile argumentó que el derecho de libre tránsito boliviano no incluía armas y que, como país neutral en el conflicto boliviano-paraguayo, no podía permitir el paso de material bélico por su territorio a ninguno de los dos beligerantes (Guzmán, 2015: 171-182). Por ese motivo, la carga tuvo que ser desviada a través de puertos peruanos, con el consiguiente daño en vidas, tiempo y dinero (Escobari, 2013: I 140).

Los reclamos bolivianos llevaron a Chile a reconocer por escrito cuál era el verdadero alcance del derecho de libre tránsito de Bolivia en territorio y puertos chilenos. El nuevo convenio se firmó el 16 de agosto de 1937 (Ostria, 1953: 64) con el nombre de Convención de Tráfico, que a la letra establece: “El gobierno de Chile, de conformidad con el artículo VI del Tratado de Paz y Amistad de 1904, reconoce y garantiza el más amplio y libre tránsito a través de su territorio y puertos mayores para las personas y cargas que crucen por su territorio de o para Bolivia. Dentro de las estipulaciones vigentes el libre tránsito comprende todo clase de carga y en todo tiempo sin excepción alguna” (Artículo 1).

Asimismo, en 1952, las autoridades judiciales chilenas ordenaron la detención de un cargamento de herramientas y suministros, con destino a las minas recientemente nacionalizadas en Bolivia. La razón que argumentaron fue que el Estado boliviano no era el dueño de ese cargamento, sino los señores Adrián Patiño, Mauricio Hochschild y Carlos Aramayo, más conocidos como «los barones del estaño». Estos señores, aunque habían sido los legítimos dueños de las minas hasta agosto de 1952, habían perdido ese estatus cuando el gobierno boliviano decidió nacionalizarlas. Por ello, “los barones del estaño”, en un claro intento por sabotear el proceso de nacionalización, solicitaron a las autoridades chilenas desviar ese cargamento a otro destino. Sin embargo, luego de unas semanas, el impasse se resolvió con el despacho de la carga a su destino original vía aérea, ya que, una vez resuelto el asunto con las autoridades judiciales chilenas, los encargados del ferrocarril Arica-La Paz, también se negaron a trasladar el cargamento por temor a las represalias que podrían tomar los poderosos “barones del estaño” (Olavarria 1962: II 183-185 y Alipaz 2006: 126).

En esa ocasión, Chile también aceptó aclarar lo pactado y el 25 de enero de 1953, ambos países firmaron la Declaración de Arica que textualmente indica: “Toda clase de carga, sin excepción alguna, en tránsito por territorio chileno, de o para Bolivia, se halla sujeta a la jurisdicción y competencia exclusivas de las autoridades aduaneras bolivianas, representadas por los respectivos agentes aduaneros acreditados por el Gobierno de Bolivia, desde el momento en que las autoridades chilenas entregan la carga a los agentes aduaneros bolivianos. Esta entrega, de acuerdo con la letra y el espíritu de la Convención [de 1937], debe ser hecha en el momento mismo en que la carga arribe a puerto chileno sin que pueda ser interferida por ninguna autoridad. Cualquiera que sea el recinto en el que se deposite la carga, se considera también recinto aduanero boliviano” (Artículo 1).

Subsiguientemente, en la década de 1960, el gobierno chileno adoptó medidas para modernizar y mejorar la administración y operación de sus puertos, creando una serie de empresas autónomas del Estado, entre las que destaca la Empresa Portuaria de Chile (EMPORCHI), que ejercía un monopolio en la prestación de los servicios portuarios[1]. Esta situación generó serios problemas en la implementación e interpretación de los acuerdos de libre tránsito suscritos entre La Paz y Santiago, puesto que, según las autoridades bolivianas, el monopolio de EMPROCHI no era compatible con lo establecido en el Tratado de 1904 y sus acuerdos complementarios. Motivo por el cual, en 1975, ambos países, con ayuda de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), definieron cuáles serían los pasos y responsabilidades de cada parte en el proceso de importación de las mercancías en tránsito a Bolivia, en lo que se llamó: Sistema Integrado de Transito – SIT (ASP-B, 2016: 7).

Si bien el SIT contribuyó a ordenar las faenas portuarias y aumentar la eficiencia de los procedimientos de importación en el puerto de Arica, sus disposiciones no alcanzaron a otras terminales portuarias que también sirven al comercio boliviano, ni tampoco incluyó a los procesos de exportación. Esto se sumó al hecho de que el mayor problema —el monopolio que ejercía EMPORCHI— no se había resuelto. Recién a partir 1981, con la aprobación de las leyes 18.011, 18.032 y 18.042, el Estado chileno terminó con ese monopolio e implementó un sistema multi-operado que permitía el libre acceso de cualquier empresa privada a la movilización de las cargas desde el barco a los lugares de acopio. Lo que se tradujo en servicios más eficientes y de menores costos que, a su vez, propició la libre competencia.

No obstante, el nuevo sistema no fue capaz de enfrentar el crecimiento del comercio exterior, ni de atraer las inversiones necesarias para mejorar la infraestructura. Por lo cual, en 1997, y en consonancia con las recetas neoliberales que sugerían privatizar todos los ámbitos de administración estatal, el gobierno de Chile promulgó la ley 19.542 de Modernización del Sector Portuario Estatal que significó el descarte del sistema multi-operado y, en la práctica, también del SIT. En efecto, esta nueva disposición eliminó a EMPORCHI, creó 10 empresas portuarias estatales y abrió la posibilidad para que los privados puedan operar e invertir en los frentes de atraque (Agramont et al, 2016: 112).

De acuerdo a esta ley, que no fue consensuada con Bolivia a pesar de que el Tratado de 1904 establece que “ambos gobiernos” acordarán, en actos especiales, la reglamentación del libre tránsito; el Estado chileno privatizó todos sus puertos, lo que dio lugar a nuevos reclamos de Bolivia, que desde el anuncio de la ley 12.542 en 1997, hizo conocer su reserva por las medidas unilaterales que estaba aplicando Chile para privatizar sus puertos (Emol, 06/08/2004; Mundo Marítimo, 06/02/2004; BBCmundo.com, 13/01/2004).

El gobierno chileno hizo caso omiso a los reclamos de La Paz y continuó con el proceso de privatización hasta completarlo. Motivo por el cual, a partir de entonces los problemas se han centrado en las decisiones unilaterales que adoptan las empresas privadas, que cada cierto tiempo se traducen en incrementos de las tarifas portuarias y en el desconocimiento de la jurisdicción sobre la carga en tránsito a Bolivia, que, como hemos visto, según lo acordado, les corresponde exclusivamente a las autoridades bolivianas. El problema parece no tener fin porque Bolivia no ha reconocido a las empresas privadas que operan los puertos chilenos como sucesoras del Estado de Chile, en lo que se refiere al cumplimiento de los acuerdos de libre tránsito suscritos entre ambos países.

Otra concesión estipulada en el Tratado de 1904 que ha generado problemas en el último tiempo, es el Ferrocarril Arica – La Paz, que ha estado totalmente paralizado en el lado chileno de la frontera desde 2005, cuando la empresa privada que lo administraba se declaró en quiebra. Respecto a este nuevo incumplimiento de Chile a lo pactado, que se verificó porque ambos países se obligaron a mantener el libre tráfico del ferrocarril “a perpetuidad” mediante la Convención sobre la Construcción y Explotación del Ferrocarril de 1905 (artículo 12); el actual gobierno de Bolivia, en contraposición a la histórica defensa del derecho de libre tránsito, ha decidido interrumpir el proceso de rehabilitación de la vía que se venía gestando entre las empresas ferroviarias involucradas, por privilegiar los intereses del sector del transporte pesado internacional, que se rehúsa a consentir la reposición del vía férrea por temor a que les haga competencia (Portal Portuario, 13/05/2021).

Los acuerdos multilaterales sobre libre tránsito: la participación de Bolivia

Todas las acciones que Bolivia emprendió frente a sus vecinos en defensa de su derecho de libre tránsito desde y hacia el mar se complementaron después en el ámbito multilateral, cuando la comunidad internacional empezó a prestarle atención a los problemas que enfrentan los Estados sin litoral. En todo ese proceso que duró casi seis décadas, Bolivia participó activamente, apoyando el reconocimiento de dicho derecho que, como ya se dijo, se logró a partir de 1965, cuando se suscribió la Convención sobre el Comercio de Tránsito de los Estados sin Litoral (Uprety, 2006: 69).

El primer paso se dio en 1921, con el Convenio de Barcelona y el Estatuto de Libertad de Tránsito, que fue firmado por Bolivia, pero que el Congreso nunca ratificó. Este acuerdo establece que “las medidas tomadas por los Estados Contratantes para regular y reenviar el tráfico a través del territorio bajo su soberanía o autoridad facilitarán el libre tránsito por ferrocarril o vía fluvial en rutas en uso convenientes para el tránsito internacional” (artículo 2 del Estatuto).

Si bien solo se refiere a una “libertad” de acceso y no a un “derecho”, el Convenio de Barcelona y su Estatuto fueron un avance importante en esta cuestión considerando la mayor relevancia que en ese entonces se le daba al principio de soberanía de los Estados, que de acuerdo a la interpretación de la época, se contraponía o contradecía al derecho de libre tránsito que alegaban los países sin costa marítima (Uprety, 2006: 49).

Posteriormente, cuando el sistema de la ONU encaminó sus esfuerzos a regular y normar el comercio internacional, la Libertad de Tránsito fue nuevamente considerada en el Acta Final de la Conferencia de Comercio y Empleo, más conocida como la Carta de La Habana de 1947, que también fue suscrita por Bolivia. A pesar de que ese acuerdo nunca entró en vigor, bien puede considerarse que contribuyó al proceso que aquí comentamos, porque sentó las bases para la adopción del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT por sus siglas en inglés). En efecto, este último acuerdo, que Bolivia firmó recién en 1989, reafirma los principios establecidos por el Estatuto de Barcelona, en cuanto a que “Habrá libertad de tránsito en los territorios de las partes contratantes para las mercancías que se dirijan o se originen en la otra parte contratante”.

En 1957, cuando la Asamblea General de la ONU convocó a la Primera Conferencia sobre el Derecho del Mar, Bolivia jugó un papel decisivo en la adopción de la recomendación que se incluyó en la Resolución 1105, para examinar la cuestión del libre acceso al mar, según lo establecido en la práctica internacional y los tratados bilaterales (Tredinnick, 1995: 230). En este sentido, la Conferencia celebrada en Ginebra en 1958 estableció una comisión para tal efecto, la Quinta Comisión. En esa instancia, en la que Bolivia ocupó la vicepresidencia[2], los Países Sin Litoral (PSL) tuvieron su primera discusión con los Países de Tránsito (PDT) sobre el derecho al libre tránsito (Uprety, 2006: 63).

En el proceso de discusión, Bolivia junto a otros 18 países, presentaron una propuesta que definía el derecho de libre acceso al mar como: “Todo Estado sin litoral (Estado del interior) tiene el derecho de libre acceso al mar. Este derecho dimana del principio fundamental de la libertad de los mares”. No obstante, la Quinta Comisión que tenía una mayoría de PDT decidió aprobar un proyecto presentado por Suiza que se incluyó finalmente en la Convención de Ginebra sobre Alta Mar de la siguiente manera: “Para disfrutar de la libertad de los mares en igualdad de condiciones con los Estados costeros, los Estados sin litoral deberán tener libre acceso al mar. A tal fin, los Estados situados entre el mar y un Estado sin litoral garantizarán, de común acuerdo con este último y en conformidad con las Convenciones internacionales existentes:

  • Al Estado sin litoral, en condiciones de reciprocidad, el libre tránsito por su territorio.
  • Al los buques que enarbolen la bandera de este Estado, el mismo trato que a sus propios buques o a los buques de cualquier otro Estado, en cuanto a la entrada a los puertos marítimos y a su utilización” (artículo 3/1).

Bolivia firmó la Convención de Ginebra pero después nunca la ratificó, el tema de la reciprocidad complicó las cosas, puesto que el libre tránsito que tiene Bolivia en los territorios y puertos de Chile no es recíproco y en todo caso, no corresponde aplicar reciprocidad cuando no existen iguales condiciones, en este caso, en términos de acceso al mar. Al respecto, pese a que luego se dijo que este posicionamiento habría perdido validez porque Bolivia reconoció la reciprocidad del libre tránsito mediante la firma del GATT, que en su artículo V refiere: “habrá libertad de tránsito por el territorio de cada parte contratante para el tráfico en tránsito con destino al territorio de otra parte contratante o procedente de él”, no es evidente que esta cláusula deba aplicarse entre Bolivia y Chile de manera subsidiaria, preferente y/o complementaria al Tratado de 1904 y sus acuerdos complementarios.

Las discusiones entre los PSL y PDT continuaron en la Conferencia de la UNCTAD de 1964 y, más específicamente, en la ya comentada Conferencia de Comercio de Tránsito de Países sin Litoral que se reunió en Nueva York en 1965. En esa ocasión, Bolivia junto a Paraguay, propusieron insertar un nuevo artículo en el borrador de la convención, encaminado a reafirmar el derecho de los PSL al libre acceso al mar y al tránsito “irrestricto” por el territorio de los PDT (Uprety, 2006: 70).

Aunque los PDT, que eran mayoría, no aceptaron el tránsito “irrestricto”, el documento final de la Convención de 1965 reconoce la existencia del derecho de libre tránsito de los PSL al señalar: “El reconocimiento del derecho de todo Estado sin litoral a gozar de libre acceso al mar es un principio esencial para la expansión del comercio internacional y desarrollo económico» (Primer Principio).

A tiempo de firmar esta Convención, el representante boliviano hizo la siguiente declaración: “He recibido instrucciones de mi Gobierno de hacer constar en acta el punto de vista boliviano, que ya se encuentra en las actas de la Conferencia, en el sentido de que Bolivia no es un Estado sin litoral, sino una nación que, debido a circunstancias temporales, está privada de un acceso al mar a través de su propia costa y que debe reconocerse en el derecho internacional la libertad de tránsito ilimitada e incondicional como un derecho inherente de los territorios y países cerrados, por razones de justicia y por la necesidad de facilitar dicho tránsito como una contribución al progreso general sobre la base de la igualdad” (Camacho, 1966: 851).

Los esfuerzos que se hicieron desde entonces para codificar el Derecho del Mar fueron múltiples y denodados. En ese proceso, que se prolongó 14 años, hasta 1982, los delegados bolivianos, Walter Guevara (1988: 239) y Felipe Tredinnick (1995: 293), hicieron significativas propuestas que fueron tomadas muy en cuenta en el texto final de la Convención del Mar, no sólo en relación al derecho de libre tránsito de los PSL, sino también respecto a otros temas relacionados, como la participación de los PSL en el Patrimonio Común de la Humanidad (recursos naturales de la plataforma continental y de los fondos marinos y su subsuelo).

Pero en relación al tema aquí analizado, la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CONVEMAR) de 1982 establece: “Los Estados sin litoral tendrán el derecho de acceso hacia y desde el mar para ejercer los derechos que se estipulan en esta Convención, incluidos los relacionados con la libertad de la alta mar y con el patrimonio común de la humanidad. Para este fin, los Estados sin litoral gozarán de libertad de tránsito a través del territorio de los estados de tránsito por todos los medios de transporte” (artículo 125).

Conclusiones

Como se ha visto, el ejercicio del derecho de libre tránsito desde y hacia el mar, siempre ha sido una prioridad de la política exterior boliviana, que desde el siglo XIX hizo valer ese derecho para poder comerciar con el mundo a través del puerto de Arica y también a través de las vías fluviales que conectan a Bolivia con el océano Atlántico. Más adelante, después de la guerra del Pacífico y el Tratado de 1904, que dejó al país sin una salida propia al mar; esa misma política se mantuvo y amplió a todos los países que rodean a Bolivia y a las vías de terrestres que sirven para su comercio marítimo.

Fue así que se firmaron sendos acuerdos de libre tránsito, especialmente con los países del Pacífico, que confieren a Bolivia el más amplio, irrestricto y perpetuo derecho de libre tránsito sobre los territorios y puertos de sus vecinos. Empero, a pesar de la amplitud y grandilocuencia de esas concesiones, convertidas en derechos a través de solemnes tratados bilaterales, su implementación, especialmente en el caso de Chile, estuvo plagada de incumplimientos que agravaron seriamente la ya desventajosa condición de mediterraneidad que afecta a Bolivia de manera forzada y temporal, a diferencia de todos los demás PSL.

Años más tarde, cuando la comunidad internacional empezó a prestarle atención a las desventajas que enfrentan los PSL, Bolivia participó y contribuyó activamente al proceso de reconocimiento del derecho de libre acceso al mar, con su experiencia durante la guerra del Chaco y sus revolucionarias propuestas[3]. En todo ese proceso, que se prolongó durante varias décadas, los aportes que hizo Bolivia al entendimiento de dichas desventajas y a la relación que tiene el mentado derecho de libre tránsito con el principio de la libertad en alta mar y con el derecho a participar en la explotación del Patrimonio Común de la Humanidad, fueron de gran importancia para completar el proceso, que se consagró mucho después, con la entrada en vigor de la CONVEMAR en 1994.

En ese entendido, cobra relevancia el planteamiento que desde los años 70s realizó Walter Guevara Arce (1988: 227-228), uno de los más conspicuos defensores de Bolivia en estos temas, de reconsiderar y, de ser el caso, renegociar los acuerdos bilaterales sobre libre tránsito suscritos por Bolivia con sus vecinos, a la luz de los derechos que las Convenciones multilaterales otorgan a los PSL. Ciertamente, la idea es reevaluar la conveniencia de cambiar o mantener la normativa existente sobre el libre tránsito, considerando que los derechos que otorgan los acuerdos bilaterales ya están reconocidos y garantizados por las Convenciones multilaterales sobre la materia, y teniendo en cuenta también, las importantes compensaciones que Bolivia tuvo que entregar en su momento para asegurar su derecho de libre tránsito desde y hacia el mar. 

Finalmente, respecto al manejo de estos temas en la actualidad, resulta altamente preocupante que el gobierno haya decidido suspender la reactivación del Ferrocarril Arica – La Paz que, como hemos visto, es parte integrante del régimen de libre tránsito que Bolivia obtuvo mediante el Tratado de 1904 y sus acuerdos complementarios. Resulta preocupante no sólo porque contraviene la histórica defensa del derecho de libre tránsito y los sendos reclamos levantados por su incumplimiento por parte de Chile, sino porque limita y restringe una buena alternativa logística para los flujos del intercambio comercial boliviano.  

 

* Economista y diplomático boliviano. Estudió Economía en la Universidad Católica Boliviana (2004), Relaciones Internacionales y Diplomacia en la Academia Diplomática Boliviana (2008) y Resolución de Conflictos y Gobernanza en la Universidad de Ámsterdam (2015). Publicó dos libros: “Un Mar de Promesas Incumplidas. La Historia del problema marítimo boliviano, 1879 – 2015” (2015) y “Al otro Lado de la Cordillera, el rol de las narrativas maestras de Bolivia y Chile en la formación de sus identidades nacionales” (2020). Trabajó en el Ministerio de Relaciones Exteriores de Bolivia (2005 y 2009) y en el servicio exterior como agregado comercial de Bolivia en Venezuela (2010 – 2011); en el sector privado, como gerente de operaciones de Tradinter Bolivia (2011 – 2017); en el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, como Encargado de Relaciones Internacionales (2017 – 2019); y en la Administración de Servicios Portuarios – Bolivia (ASP-B), como Director de Operaciones.

 

Bibliografía

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Referencias

[1] Según el Decreto con Fuerza de Ley 290 de 1960, EMPROCHI podía realizar, en forma exclusiva, la transferencia, porteo, recepción y almacenaje de cargas, además de fijar las tarifas de éstas mediante Decretos Supremos (Ministerio de Obras Públicas de Chile 2005: 7).

[2] Bolivia estuvo representada por Walter Guevara Arce y Jorge Escobari Cusicanqui (Tredinnick, 1995: 227)

[3] Al respecto, cabe señalar que los más importantes representantes de Bolivia en las Conferencias sobre el Derecho del Mar, Walter Guevara y Felipe Tredinnick, manifestaron que las propuestas que habían llevado a esas instancias eran “revolucionarias”.

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EL DESORDEN INTERNACIONAL: SEIS ESCENARIOS INQUIETANTES

Alberto Hutschenreuter*

Posiblemente, el estado de desorden que existe en el mundo actual suponga uno de los desafíos más complejos al momento de pensar tendencias y desenlaces. Existen más cautelas, sí, en relación con apreciaciones que impliquen ascensos significativos en materia de cooperación internacional, particularmente entre los poderes preeminentes, como así en cuanto a “certificar” que temas como el comercio conllevan un automatismo en relación con el descenso de conflictos entre Estados.

A lo más, como concluye un interesante estudio sobre escenarios, se aprecia que podría mantenerse una convivencia relativamente pacífica entre aquellos poderes mayores que mantienen una profusa interdependencia competitiva en el segmento comercio-económico, es decir, Estados Unidos y China, pero destacando que la misma no acarrearía mejoras. Incluso aquellos expertos que reflexionan desde la esperanza que siempre supone el credo religioso, como por ejemplo el estadounidense César Vidal, se han vuelto cada vez más escépticos en relación con superar por medios políticos y económicos la crisis espiritual que sufren las sociedades.

El planteo o problema central es cómo será la trayectoria de las relaciones internacionales hasta alcanzar algún modo de configuración que implique “anclar” dichas relaciones a un patrón que aleje la discordia entre los Estados y afiance la gestión o concurrencia entre ellos. La experiencia enseña que un mundo desarreglado, es decir, no solo sin consenso entre “los que cuentan”, sino en situación de creciente desavenencia entre éstos, al punto que en algunos el estado es de “no guerra”, difícilmente pueda extenderse por demasiado tiempo. Si los propios órdenes internacionales suelen agotarse cuando se modifica el contexto o desaparecen las bases que lo gestaron y sustentaron, más precaria resultan las situaciones de desorden o desarreglo internacional.

El planteo resulta pertinente, pues, desde la situación en la que nos encontramos, dicha trayectoria difícilmente podría evitar turbulencias mayores o desenlaces altamente disruptivos entre los Estados, a menos que suceda algún acontecimiento internacional de escala, por caso, una gran conferencia o convención que suponga la antesala de acuerdos que trabajosamente, e incluso con dimisiones estratégicas, conduzcan a una configuración, aunque se trata de un acontecimiento que por ahora muy difícilmente ocurra.

Existen muchas realidades que dificultan tal rumbo favorable, algunas de las cuales la pandemia las galvanizó, por ejemplo, el nacionalismo de viejo y nuevo cuño, es decir, aquel reluctante ante el extranjero (cercano y distante), y este que se forja y vigoriza ante la inseguridad que implica lo desconocido, enfermedades contagiosas y globalismo, por citar dos muy presentes. Por otra parte, aunque se trata de una “regularidad” en las relaciones entre Estados, existe una creciente acumulación militar por parte de los países. No obstante, el hecho relativo con que en plena pandemia se haya invertido en el segmento de las armas más que en años anteriores (casi dos billones de dólares, según el informe 2021 del Instituto Internacional de Estudios para la Paz de Estocolmo, SIPRI) es un dato inquietante.

Pero hay otras semejantes o más complejas que aquellas. Consideremos básicamente seis de ellas: lo que podemos denominar “pluralismo geopolítico”; el creciente carácter intransigente de conflictos mayores; el multilateralismo descendente; la creciente configuración internacional “de facto”; la re-jerarquización internacional en contexto de la Covid 19 o de pos-primera ola; y, por último, el (posible) declive de civilizaciones.

En relación con la multiplicidad geopolítica, con ello queremos decir que a las clásicas dimensiones de la disciplina, tierra, mar, aire y espacio ulterior, se suman hoy el ciberespacio (en sus diferentes orientaciones, esto es, geopolítica de la conectividad pacífica, y geopolítica de la disrupción); los “territorios” funcionales a las denominadas “guerra híbrida” y “guerra gris”; la lógica territorial de los actores no estatales; y aquellos socio-espacios que fungen útiles para los actores no estatales, aunque también algunas veces para los mismos gobiernos.

Esta realidad es inquietante, pues la geopolítica tradicional siempre ha implicado (y no hay ninguna razón para que no continúe implicando) intereses aplicados sobre espacios geográficos con fines corrientemente asociados al incremento o a las ganancias de poder; es decir, supone conflictos. Pero los “nuevos temas” de la “geopolítica ampliada” no agregan algo diferente orientado hacia la cooperación (si bien es cierto que la conectividad pacífica supone adelantos en múltiples dimensiones), sino que, en buena medida, expanden las posibilidades de conflictos de nuevo cuño.

En efecto, la ciberguerra y los “espacios” utilizados en la guerras híbridas y grises, por caso, campañas de propaganda y utilización de recursos no militares ni cinéticos, suponen pugnas de poder o rivalidades a través de medios crecientemente sofisticados, pues el factor tecnológico-digital es clave para lograr ventajas internacionales. Pero se trata de una “nueva geopolítica” (más difusa en relación con las formas de guerras) que, a diferencia de la clásica geopolítica aplicada por los Estados en relación con la captura de territorios o proyección de intereses sobre zonas de recursos, puede ser ejercida por Estados “tercerizando” sus acciones por medio de “hackers patrióticos” y fuerzas irregulares, estrategias que implican “técnicas de poder” que “des-responsabilizan” de dichas acciones a un eventual Estado, o bien puede ser llevada a cabo por actores domésticos contra su propio Estado.

En cuanto a la lógica territorial de los actores no estatales como el terrorismo transnacional, la misma continúa siendo aquella que implicó un alcance global contra blancos situados en territorios nacionales altamente seguros, si bien actualmente dicho actor se encuentra en una etapa de (relativo) repliegue estratégico.

Finalmente, la profunda crisis socioeconómica que ha implicado la pandemia está fungiendo como “funcional” para el crimen organizado, que no solamente podría verse favorecido debido a la extenuación de capacidades de los Estados, algo que agudizaría aquello que hace décadas el estadounidense James Rosenau denominó “relocalización hacia abajo de la autoridad del Estado”, sino de lo que podemos denominar “consecuencias delictuales no deseadas de la pandemia”; un fenómeno que hace unos años lo observó muy bien la socióloga mexicana Rossana Reguillo Cruz en relación con el auge de las maras: “Cuando las instituciones se repliegan, otras ‘instituciones’ tienden a ocupar su lugar y los vínculos con el crimen organizado les han dado a estos jóvenes un lugar de pertenencia que no encuentran en la sociedad”. Es decir, la Covid 19 termina creando territorios deletéreos de inclusión social.

Pero, también, determinados gobiernos de cuño populista pueden favorecerse rentabilizando secuelas de la pandemia. Aunque resulte un fenómeno inicuo, el capital político que supone el “pobrismo funcional” representa el territorio de una geopolítica no clásica sino “evanescente” e inficionada, tanto en las ideas como en los hechos, por el fenómeno del relato. En otros términos, se trata de una “geopolítica de la decadencia”.

La geopolítica es acaso el segmento que registra las mayores extensiones. Sin embargo, es importante tener presente que la disciplina no puede desnaturalizarse, es decir, hay fenómenos nuevos que implican otros territorios, pero el fin siempre nos lleva a una relación intrínseca entre intereses políticos y geografía. Hay situaciones más vitales y reales, por ejemplo, los propósitos que tienen los poderes mayores en relación con el espacio ulterior, donde las concepciones nacionales prácticamente no ocultan fines asociados a la seguridad y la militarización; y hay otras en las que dicha relación es más difusa (e incluso posiblemente hasta cuestionable desde la disciplina). Pero en todas hay una situación en la que se suceden política, intereses y territorio.

Existe otra situación relativa con lo que podemos denominar irreductibilidad de los conflictos, un estado riesgoso pues prácticamente se acotan sensiblemente las posibilidades de lograr moderación por medio de negociaciones.

La región de Oriente Medio ha sido siempre la plaza de los conflictos irreductibles, por ejemplo; sin embargo, hay otros conflictos en los que la intransigencia de las partes en liza lo están tornando irreductibles. Concretamente, la situación de tensión que existe entre Occidente y Rusia, una rivalidad que, dado el estado en el que se halla, difícilmente se logren concesiones.

Por caso, ¿es posible suponer que la OTAN se comprometa a reducir significativamente la acumulación militar y renunciar a ampliar la membresía a países del este, como por ejemplo a Ucrania? Por su parte, ¿se puede esperar que Rusia abrace el “pluralismo geopolítico” y sea impasible a lo que suceda en su “vecindad inmediata”, como, por ejemplo, en Bielorrusia?

Es casi imposible responder afirmativamente a estos interrogantes estratégicos. Pero hay que agregar que la situación en Europa del este es una de las cuestiones. Sin duda, la principal; pero existe una canasta de conflictos entre Occidente y Rusia que plantean una nueva rivalidad que dificultan sobremanera hallar salidas, situación que, a su vez, dificulta posibilidades de considerar escenarios de pactos que prefiguren un esbozo de orden internacional.

En este contexto, la Unión Europea sostiene una geopolítica extraña o “blanda” fundada en la creencia de que sus normas e instituciones pueden (y deben) ser exportadas, y así “neutralizar” la geopolítica en clave clásica (que es la que predomina en el mundo allende las fronteras de la UE).

En tercer término, el multilateralismo sufre un descenso prácticamente sin precedentes, inquietante porque el mismo se inició bastante antes de la pandemia, aunque la enfermedad sin duda la precipitó. Será complejo re-construir un multilateralismo activo, no solo por las secuelas de desconfianza derivadas de la pandemia, sino porque la denominada “política como de costumbre” en las relaciones internacionales, es decir, las cuestiones relacionadas con la seguridad, la autoayuda, las percepciones, el poder, los intereses, el nacionalismo, etc., seguirá constituyendo el fondo de tales relaciones. Es verdad que “nada será igual” cuando finalmente pase la pandemia, pero ello no implica que nos encontraremos ante temas o situaciones superadoras de lo que viene sucediendo protohistóricamente en las relaciones entre Estados.

Existen múltiples conjeturas, algunas de ellas demasiados sobrevaluadas en relación con las esperanzas centradas en un futuro con “seguridades aseguradas”, por ejemplo, en materia de inteligencia artificial (IA, un entorno pos-humano), o en cuanto a una economía digitalizada. Pero se trata de conjeturas; más todavía, se podría pensar que los resultados terminen siendo totalmente contrarios a los aguardados y, por ejemplo, los Estados, sintiéndose amenazados ante cambios que “relocalicen su autoridad en todas las direcciones”, desplieguen medidas que los vigoricen hacia dentro y hacia fuera, hecho que afectaría más todavía el devaluado multilateralismo.

Quizá resulte pertinente recordar la conjetura estrella de principios de los años noventa: un mundo centrado en el comercio profuso, los bloques geoeconómicos y los regímenes ordenadores del mismo. Treinta años después, no solo nada de ello ha ocurrido, sino que el comercio entre actores mayores, Estados Unidos y China, es una fuente de desavenencias que, de complicarse más, podría provocar trastornos económicos mayores a escala global.

En cuarto lugar, el dinamismo económico de Estados Unidos y China se encuentra, por lejos, adelante de los demás, incluso de la UE, cuyo “desentendimiento” de la geopolítica no solo la priva de estar presente en uno de los segmentos clave de poder internacional, sino que la mantiene en un lugar de dependencia estratégica crónica.

Hay estudios que consideran que, a menos que ocurra una guerra entre estos dos poderes mayores, el mundo ingresará (“de facto”) a un modo u orden bipolar flexible, es decir, Estados Unidos y China proveerán (cada uno) los denominados bienes públicos internacionales, por caso, en materia de bancos, sin que ello suponga, como otrora, la existencia de cerradas esferas de influencia (en todo caso, dicho modelo se basará en una “geopolítica descentralizada”).

En este contexto, podría suceder que el gran emprendimiento geoconómico y geopolítico de Pekín que atraviesa el Asia central, “One Belt One Road” (“OBOR”), provoque tal concentración de participantes e interesados, entre ellos, la UE, que dicho bipolarismo experimente cada vez más crecientes rigideces, como consecuencia de la percepción estadounidense relativa con que su rival podría lograr considerables ganancias de poder.

En quinto lugar, la pandemia apresuró procesos de declinación de países e incluso grandes zonas continentales. Declinación interna e irrelevancia externa son realidades casi contundentes que echaron por tierra algunas conjeturas relativas con países o bloques en ascenso.

Para tomar un caso central, no todos, pero un importante número de países de América Latina se encuentra en un estado de declinación política, social, económica, tecnológica, etc., del que será complejo salir en el mediano plazo. De acuerdo con el Informe sobre el Panorama Social de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), el incremento de la pobreza, que fue sensible durante 2014-2019, supondrá tras la crisis de la pandemia un retroceso de más de 10 años y de dos décadas en términos de pobreza extrema. Sin duda ninguna, esta caída de indicadores, prácticamente un seísmo sin precedente, tiene un decisivo correlato en relación con la pérdida de posición de la región en el mundo.

En un trabajo publicado en “Nueva Sociedad” en febrero de 2021, Luis Schenoni y Andrés Malamud nos aportan datos clave en relación con la creciente irrelevancia de América Latina. Los autores demuestran que la región, comparada con otras regiones del globo, se halla en una trayectoria declinante desde hace décadas y que actualmente mantiene esa trayectoria: “La región perdió posiciones en todos los indicadores de relevancia disponibles, proporción de la población mundial, peso estratégico, volumen del comercio exterior, capacidad militar y proyección diplomática”.

Si a esta situación sumamos que desde antes de la pandemia se advertía desde la CEPAL que la región no podía quedar al margen de la “cuarta revolución industrial” y terminar arrastrada por el “tsunami tecnológico”, con la caída de las inversiones y la crisis económica casi integral en 2020 y en lo que va de 2021, será muy complejo incorporar la región a los procesos tecnológicos emergentes más sofisticados, la Internet de las cosas, la robótica, la inteligencia artificial, la genética, los activos satelitales, los drones, las cadenas de valor, etc., y marchar hacia una evolución social elevada, no ya como sucede en Japón, donde se considera que existe una “sociedad 5.0”, pero sí una comunidad más saneada de lastres como la corrupción, el crimen organizado y los “estilos políticos” orientados al pobrismo y la concentración de poder por el poder mismo.

Finalmente, una situación que tiende a ser eludida, postergada o ignorada. La relativa con las civilizaciones y la posible declinación de las mismas, una cuestión que pareciera de otro tiempo y hasta incluso perimida. Pero se trata de una cuestión que debe ser considerada en clave de procesos prolongados. Por ello, para autores como el sociólogo Krishan Kumar, existen indicios relativos con el regreso, como concepto y como modo de análisis, de la civilización.

Es preciso tener presente que se trata de una cuestión de orden superior a la erosión de poder de un actor o de una civilización. Se trata de pérdida de poder, sin duda, pero acompañada de la declinación de aquellos componentes o activos no necesariamente materiales que resultan clave para ser un centro de gravitación identitaria, política, económica, cultural, militar, etc., y de proyección de influencia y poder más allá de sus fronteras.

No nos referimos aquí a declinación desde una perspectiva de confrontaciones entre civilizaciones, conflictos que tienen lugar en las denominadas “líneas de fallas” intercivizacionales, una conjetura interesante y atractiva para el debate; sino a una situación más compleja y de extensión como es el ocaso de una determinada civilización, una regularidad en la historia, de modo que ello no implica ninguna novedad.

Habitualmente se hace referencia a la civilización occidental como la que se encuentra en un ciclo de declinación; sin embargo, es preciso distinguir la civilización occidental estadounidense y la civilización occidental europea; y es esta última la que podría encontrarse en tal ciclo. De hecho, desde 1945 (o quizá desde 1918) el poder dejó de habitar en Europa, desplazándose desde entonces hacia otros continentes. Nadie comprendió mejor dicha situación que el general Charles de Gaulle cuando en 1945 advirtió que en Europa hubo dos países que perdieron la guerra, mientras que los demás fueron derrotados.

Más de 75 años después, el poder no solamente permanece fuera de Europa, sino que la UE se empeña en desplegar una geopolítica (o más apropiadamente “anti-geopolítica”) de cuño híbrido centrada en intentar proyectar un modelo jurídico-institucional, ambición que ya ha demostrado sus (peligrosos) límites en relación con lo que sucede en la “placa geopolítica” de Europa del este. Pero a esta carencia geopolítica se suman los riesgos que supone el posible declive de su propia civilización, posibilidad por demás inquietante, pues ello podría a su vez implicar el declive y hasta desaparición de la mayor construcción de complementación e integración entre naciones.

Por tanto, si existe un sitio donde está regresando el tema relativo con la civilización, ese sitio es Europa. Si bien las fuerzas que levantan las banderas que vituperan aquello que es “políticamente incorrecto”, desde algunos segmentos políticos la cuestión es advertida, incluso desde lugares como la literatura. Por ello, de la misma manera que tímidamente se han comenzado a abordar cuestiones de geopolítica real y no tanto de “geopolítica blanda”, los europeos no harían mal en volver a tomar los “perimidos” textos de Spengler, Braudel, Toynbee…

En breve, presentamos aquí algunas situaciones que tienen lugar en el confuso mundo del siglo XXI. Las mismas discurren en un contexto de pandemia, pero preceden a la enfermedad; y, en algunos casos, se produjeron aceleraciones a partir de la misma. Además, tienen lugar en un cuadro de ausencia de configuración internacional, de creciente rivalidad entre Estados preeminentes, sin suficientes liderazgos y elites y con el retorno de temas que parecían anclados en el pasado. Un mundo cada vez más complejo para el gran reto que significa pensar tendencias y desenlaces.

 

* Doctor en Relaciones Internacionales (USAL) y profesor en el Instituto del Servicio Exterior de la Nación (ISEN) y en la Universidad Abierta Interamericana (UAI). Es autor de numerosos libros sobre geopolítica y sobre Rusia, entre los que se destacan “El roble y la estepa. Alemania y Rusia desde el siglo XIX hasta hoy”, “La gran perturbación. Política entre Estados en el siglo XXI” y “Ni guerra ni paz. Una ambigüedad inquietante”. Miembro de la SAEEG.

 

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DIFERENCIAS ENTRE GEOGRAFÍA POLÍTICA Y GEOPOLÍTICA

Agustín Saavedra Weise*

Imagen de Sumanley xulx en Pixabay

Los especialistas coinciden en que la diferencia básica entre geografía política y geopolítica es de perspectivas. La geografía política es una subdivisión de la geografía —ciencia encargada del estudio de la superficie terrestre— que resalta fenómenos geográficos en el marco de las divisiones y configuraciones políticas del mundo; presenta una imagen de suyo importante pero relativamente estática. Por otro lado, la geopolítica —por estar íntimamente ligada a la ciencia política— estudia y privilegia fenómenos tales como poder, influencia o dominación en el marco de una particular situación geográfica, sea interna o externa.

El enfoque geopolítico es exactamente al revés que el de la geografía política y mucho más dinámico. La relación entre asentamiento geográfico y poder político encierra una posibilidad de movimiento permanente y la posibilidad también de alteraciones bruscas en la configuración geográfica como efecto de las decisiones de uno o más actores políticos, es decir, estados nacionales, fuerzas sociales o asentamientos humanos producidos o generados en determinados territorios.

El Instituto Francés de Estrategia Comparada ensaya sus propias definiciones de geopolítica: el estudio de los fenómenos políticos desde a) el ángulo de sus relaciones en el espacio; b) desde el punto de vista de su relación o dependencia de la tierra como de su influencia sobre la tierra y sobre todos los factores culturales que afectan a la geografía humana (antropogeografía) en su sentido más amplio.

En otras palabras, la geopolítica es aquello que su misma etimología sugiere: la política y su natural dinamismo en función de los espacios geográficos, sean éstos terrestres, marítimos, aéreos o ahora inclusive, del espacio exterior y hasta del espacio cibernético o virtual. Todo lo ligado a un tipo particular de espacio para vivir, expandirse, luchar por él, ocuparlo y conquistarlo o defenderlo, tiene que ver con la geopolítica cuando se trata de decisiones que entran en el marco conceptual de los fenómenos políticos. La geografía política es descriptiva, la geopolítica es de naturaleza dinámica sí, pero simultáneamente vale la pena tener en cuenta que puede estar sesgada por algunas “ideas-fuerza” o por doctrinas diferenciadas, como también puede ser vista y analizada desde un punto de vista neutral con la mayor objetividad posible. Todo ello es geopolítica, buena o mala, errada o acertada, pero geopolítica al fin. En cambio, la geografía política puede ser sólo lo que es y nada más que eso.

Creo sinceramente que esta distinción entre geografía política y geopolítica es fundamental; con mayor razón debe tomarse en cuenta ahora que el mundo ha cambiado tan bruscamente. La geografía política del planeta se ve continuamente alterada por la acción de fuerzas geopolíticas de diverso tipo, al abrigo o amparo de ideas y métodos que movilizan a dichas fuerzas y generan actos consumados de raíz geopolítica que terminan modificando la geografía política de muchas regiones del globo terráqueo. Eso lo hemos visto con abundancia luego del colapso de la Unión Soviética y tras el derrumbe de la antigua Yugoslavia. Lo vemos hoy en el Medio Oriente y en otras zonas africanas de convulsión endémica como también con el panorama geopolítico novedoso que nos presenta la terrible pandemia del Covid-19, la que por sí misma está provocando desafíos globales de múltiple naturaleza.

Los vínculos entre geografía política y geopolítica son claros; las diferencias también, aunque cabe recordar su intrínseca complementariedad para el estudio de las relaciones internacionales y en el análisis de políticas territoriales internas conectadas con la dotación espacial-territorial en función de su mejor asignación u optimización.

 

*Ex canciller, economista y politólogo. Miembro del CEID y de la SAEEG. www.agustinsaavedraweise.com

Nota original publicada en El Debe, Santa Cruz de la Sierra, Bolivia, https://eldeber.com.bo/opinion/diferencias-entre-geografia-politica-y-geopolitica_235128