LEGISLACIÓN BUROCRÁTICA E INEFICAZ SOBRE LA TRAZABILIDAD EN LA PESCA (PARTE I)

César Augusto Lerena*

La Dirección Nacional de Coordinación y Fiscalización Pesquera (la Dirección) dictó la Disposición 26 el 25/10/2022 por la que crea el Sistema Federal de Información de Pesca y Acuicultura (SiFIPA); por su parte, en la Orden del Día 720/2023, la Comisión de Intereses Marítimos, Fluviales, Pesqueros y Portuarios y, la de Presupuesto y Hacienda, aprobaron un proyecto de ley de “Sistema Único de Trazabilidad de los Productos de la Pesca y la Acuicultura (SUTraP), al consensuar los proyectos de los dip. García (76-D-2022) y Selva (1708-D-2022).

Los mecanismos de ordenamiento de estas dos iniciativas son, a nuestro juicio, inadecuados; por un lado, una Disposición de una simple Dirección para ser aplicada a terceros, cuando la Autoridad de Aplicación (la Secretaría de AGyP) y el Consejo Federal Pesquero, debieron hacerlo y, por otro, un proyecto de Ley para legislar sobre una simple herramienta operativa, encorsetando un instrumento que puede requerir adecuaciones periódicas. Como nota de color: ¿Para qué se titula a estos Sistemas con nombres rimbombantes, si después terminan abreviándolos con las rebuscadas siglas de SiFIPA y SUTraP? que recuerdan a los gremios de los pasteleros o tranviarios, con todo el respeto por éstos.

Ambas iniciativas, además de ser absolutamente burocráticas, no solo desnaturalizan el destino y el objeto para la que fue diseñada la Trazabilidad y Recall, sino que, además, a los efectos buscados de controlar la legalidad son igualmente ineficaces. Como están planteadas, no se resolverá con ninguna de estas normas la pesca ilegal (INDNR) extranjera sobre los recursos migratorios argentinos. A ambos proyectos, les faltaría transitar la banquina de pescadores y, después, unificar criterios entre estas iniciativas, antes de ponerlas en vigor, de otro modo, dificultan la tarea de producir más y mejor.

Con la aparición en 1986 de la Encefalopatía Espongiforme Bovina en la Unión Europea y la sanción de la Ley de Bioterrorismo del Gobierno de Estados Unidos, se revitalizó la aplicación de sistemas de trazabilidad, como una herramienta fundamental para dar mayor seguridad al consumidor, ante un incidente alimentario.

La trazabilidad es una metodología mediante la cual se establece y mantiene procedimientos documentados de identificación permanentemente en el rótulo del alimento, desde su origen y durante todos los procesos, que incluyen la captura o producción, industrialización, almacenamiento, comercialización y consumo; de tal forma, que en cualquiera de estas etapas, pueda conocerse en forma rápida y segura, el origen de la materia prima y los procesos sufridos previos al consumo, para actuar en consecuencia y proteger la salud del o los consumidores afectados y los que potencialmente pudieran verse aquejados por haber adquirido o ser potenciales adquirentes del alimento en cuestión (César Lerena “Calidad y Seguridad Alimentaria”, Ed. Fundación Agustina Lerena, 2013).

Esta trazabilidad se logra mediante procedimientos y registros de identificación de un producto único o en lotes, según se trate, y a su vez la identificación se realiza sobre un rótulo, accesible a todos, relacionando en forma inequívoca el documento con la materia prima o producto allí descrito.

La rotulación o identificación que acompaña a la materia prima o el producto indica, mediante el código que se utilice, la totalidad de la traza. Una codificación numérica o alfanumérica adecuada, desde el origen hasta al consumidor lleva unos sesenta (60) caracteres que permiten conocer a todos los usuarios en detalle, la especie, el buque, el lugar de captura y/o proceso, el tipo de proceso, el año, día y hora de todas las etapas, hasta el comercio minorista y, puede llevar setenta (70) caracteres cuando se agregan servicios de alimentación en comedores industriales, escolares, etc. En cualquier caso, la codificación asegura el conocimiento preciso de todas las etapas en cualquier momento que se requiera a cualquier lector del rótulo. Es decir, una visión retrospectiva del producto, rastreabilidad, tracking o trazabilidad.

Para garantizar la aplicación de la Trazabilidad, se requieren auditorías que incluyan una certificación continua de las etapas de captura, desembarque y procesamiento industrial y el posterior control de policía sanitaria habitual.

La aplicación de la Trazabilidad y el Plan de Análisis de Peligros y Puntos Críticos de Control (HACCP, por su abreviatura en inglés) son una de las formas más eficaces de tener bajo control las acciones accidentales o intencionales que provocan consecuencias negativas graves para la salud o la muerte de personas u ocasionan daños a las economías de los países, como consecuencia de restricciones comerciales internacionales, derivadas de la aparición de enfermedades humanas o animales, o por la falta de confianza extranjera en los controles sanitarios locales. La trazabilidad no es en sí mismo un mecanismo que asegura inocuidad, pero en forma indirecta, por la información a consumidores y/o empresas, puede ser una interesante herramienta de mejora continua de calidad.

Ahora, suponiendo que el Estado quisiese aprovecharse de esta herramienta —creada originalmente para ser usada por los empresarios— con el objeto controlar la pesca ilegal; evitar la pesca por encima de las cuotas o autorizaciones otorgadas; impedir las subdeclaraciones de captura y desembarco; controlar eventuales evasiones fiscales, etc. las normas citadas (Disp. 26 y proyecto de Ley) no lo hacen y tampoco cumplen con el objeto principal del destinatario de la primera venta y los posteriores destinatarios (nacionales o extranjeros) de conocer con certeza el origen y las distintas operaciones y procesos sufridos por la materia prima original.

El sistema cuya aplicación impone la Disposición 26 (SiFIPA), como hecho positivo, digitaliza lo que PESCA y SENASA hacen en versión papel desde hace 50 años; pero, sus resultados son inciertos. Puede que contribuyan a evitar la evasión, pero, de ninguna manera, puede entenderse como un Sistema de trazabilidad.

Los “Considerandos” de esta Disposición de la Dirección refieren a emitir el Certificado de Captura Legal «una vez constatadas las condiciones en las que fuera realizada la captura» (sic), cuestión que de no contar con inspectores profesionales o auditores independientes, muy bien remunerados, garantizados en su seguridad y que cuenten con suficiente respaldo tecnológico a bordo, “la constatación” resulta de cumplimiento imposible y, ello queda de manifiesto cuando los mismos considerandos de la Disp. 26 indican: «se han manifestado las diversas complejidades que existen al momento de determinar los efectivos volúmenes de captura a bordo» y amplía, se busca «que las cantidades y la identificación de los numerosos recursos pesqueros efectivamente obtenidos sean determinados con un mayor grado de precisión en las plantas de procesamiento pesquero», seguramente, analizando los rendimientos hipotéticos o el ingreso a las plantas, tareas que nadie realiza en forma permanente en todos los horarios de producción. No es posible asegurarlo, con la metodología de control imperante que -en muchos casos- tolera el procesamiento de mercaderías fuera de todo control en establecimientos de terceros, que dan lugar a la circulación de mercaderías en “negro”; en perjuicio, de las empresas que tienen todos sus procesos registrados, al igual que su personal, que deben competir con mayores costos. La dificultad se agrega por el alto número de operarios no registrados, ya que del control de sus rendimientos se conocería la producción cierta.  

La trazabilidad sin control presencial no es viable. No solo porque sería inaplicable; sino, porque mientras se certifica la trazabilidad a productos sin control, se podría estar descartando al mar. La trazabilidad sin acuerdos sobre la pesca ilegal (INDNR) de los recursos migratorios originarios de la ZEE en alta mar, en el mejor de los casos, ordenará el 50% de stock disponible en el Atlántico Suroccidental.

Referir, como dice la Disposición 26: “Que ello dará lugar a concentrar los datos sobre la materia prima capturada, el registro de la información sobre las actividades relacionadas con estos productos durante el procesamiento y la identificación final de los productos salientes y sus destinos”; es ciertamente desalentador. Que a esta altura, la Subsecretaría de Pesca y la Dirección de Fiscalización no tenga una información promedio precisa; sin tener en cuenta, además, los procesos industriales que se realizan, como el glaseado (agregado de agua); la incorporación de otros componentes vegetales u otros (harinas, rebozadores, aceites, quesos, etc.) en un sistema de control integrado y confiable, debería permitirnos precisar el volumen total por especie capturada, procesada y comercializada, “blanqueando” no solo las operaciones desde el punto de vista biológico, sino también evitar la evasión fiscal, uno de los principales sostenes de la pesca ilegal (INDNR).

El entrecruzamiento de información, que en la actualidad no se efectúa en forma exhaustiva, debería ser muy útil para reducir la evasión y/o la subdeclaración en los desembarques y/o el ingreso de productos elaborados en plantas fasoneras no controladas, etc., incluso, cuáles puedan ser los volúmenes irregulares; pero, de ninguna manera asegurar la aplicación de un sistema de trazabilidad.   

Igualmente, no es viable que, «a efectos de comprobar el origen legal de las capturas en aguas jurisdiccionales argentinas, el procesamiento o reprocesamiento a bordo…tener en cuenta la verificación por parte de la Dirección de la vigencia de los permisos y la composición de las capturas» y, menos aún, dar certeza a un sistema de trazabilidad. Lo mismo puede decirse respecto a al uso de “monitoreo satelital” que, en el mejor de los casos, podría aplicarse a determinar el origen de una no constatada captura. Otro tanto podría observarse, respecto a la probabilidad de comprobación por parte de la Dirección de la veracidad de las declaraciones juradas.

La utilización de cuatro módulos de acceso denominados “Parte de Pesca Electrónico”, “Actas de descarga”, “Transacciones Comerciales” y “Distritos”, más allá de digitalizar un mecanismo ya aplicado, no garantiza la trazabilidad del producto que se captura, desembarca, transporta, procesa, almacena y comercializa.

Luego, se recuerda, que por Res. 514/2009 de la SAGPyA se aprobó el Régimen de Inscripción; cuestión que ya se había establecido en la Ley 24.922 en 1998 y, ahora, el proyecto de Ley citado crea otro, generando nuevos registros duplicados para alegría de escribanos y fotocopiadores, etc., pérdida de tiempo y dispersión de la información. Tal vez ha llegado la hora de que el Estado tenga un solo Registro para cualquier efecto.

Refieren también los considerandos «que la trazabilidad de los recursos, productos y subproductos pesqueros debe entenderse como la capacidad de consultar el movimiento de un alimento a través de etapas específicas…». No. No puede entenderse ello si no se identifica el rótulo del producto, desde su origen y durante todas las operaciones hasta el consumo; de forma tal, que, cualquiera de estas etapas, se puedan conocer en forma inmediata y segura las operaciones. La rotulación o identificación -como hemos dicho- debe indicar mediante el código que se utilice, la totalidad de la traza (desde el origen hasta el consumo) sin tener que apelar a ningún registro, sea éste de papel o digital. La Disposición 26 es absolutamente imperfecta y no puede considerarse ésta un Sistema de Trazabilidad, ya que no cuenta con varias cuestiones centrales:

La primera, —como dijimos— verificadas a bordo todas las operaciones y los partes por inspectores o auditores independientes; la segunda, debe prohibir los transbordos fuera de los puertos; la tercera, debe contar con un sistema de control confiable a la descarga, ya que un control “débil” contribuye a “blanquear” el origen o sustituir especies; operación que debe estar coordinada con el control al ingreso a la planta industrial o transbordo en puertos; la cuarta, control efectivo del proceso en las plantas e ingreso en cámaras; quinto, el análisis de los stock y los rendimientos probables y admitidos; sexto, contemplar los aspectos relativos al trabajo esclavo y el tráfico de drogas, los que junto a la pesca subsidiada están tipificadas como pesca ilegal (INDNR) y séptimo, y lo más importante, para garantizar la trazabilidad, no alcanza con registros documentales anexos a la materia prima y/o el producto en la góndola; ambos, materias primas y productos, deben por sí, en sus rótulos, identificar en forma suficiente, mediante un sistema de códigos, todas y cada una de las operaciones y procesos, desde el origen hasta el consumidor, que solo accesoriamente se registran en documentos ahora digitales.

La trazabilidad supone mayores garantías a los compradores primarios, importadores y consumidores; ahora, implica un mayor costo agregado. Si no se diseña un sistema sencillo y de fácil implementación hará menos accesible el producto en el mercado interno y le quitará competencia en el mercado internacional. Con el agravante que la Disposición 26 no evitará la Pesca ilegal (INDNR) de los recursos migratorios originarios de la ZEE por parte de buques extranjeros, a pesar de referirse en varios párrafos al “área adyacente de la ZEE”. Ni siquiera, tiene previsto controlar los buques en tránsito (en supuesto paso inocente) que transportan productos pescados ilegalmente y, por supuesto, los buques extranjeros no estarán incorporados al registro nacional.

La certeza de la información agregada, será útil para contrastar con la identificación de la materia prima/producto si se efectúa en un parte de pesca electrónico antes de ingresar a puerto (y su posibilidad en las embarcaciones con escasa tecnología) destinada a un control central e, independiente, a los controles en el desembarco y, la información la fiscaliza un inspector a bordo (Decreto 4238/68; Ap. 1.1.2. Dec 1714/83 Res. exSENASA 206/95); luego se registra en el desembarque bajo control “ciego”; se verifican los transportes, acceso a plantas, procesos, almacenamiento y comercio. “El hombre es bueno, mejor si se lo controla”. Las empresas competitivas se sacan de encima a sus competidores agregando exigencias a las reglas de juego.

Las estadísticas pueden resultar más eficientes con este sistema, en tanto y en cuanto se incorporen todos los controles que no se realizan en la actualidad y los que se realizan sean “seguros”. No alcanza con cambiar papeles por un sistema digital con carácter de declaración jurada. Muchas veces “los documentos” no reflejan los verdaderos procesos. Conocemos casos de utilizar la pesca para enmascarar la exportación de drogas que se detectan al ingreso en el país importador (Caso Langostino, etc.). Suponiendo que mejoren las estadísticas de las actividades registradas, ello no habrá de significar estar aplicando un sistema de trazabilidad y, menos aún, controlando la pesca ilegal (INDNR) extranjera, como dijimos.

La implementación de un Sistema de Trazabilidad supone un procedimiento de Recall, es decir las acciones planificadas frente a la denuncia de un incidente o accidente, que no está explicitado en la Disposición 26 citada ni en el proyecto de Ley. “No hay Trazabilidad sin Recall” (Lerena, César y Lerena, Joaquín “Manual de Procedimientos de Trazabilidad y Recall”, 10/2/2013).

En la Parte II, nos referiremos al proyecto de ley de “Sistema Único de Trazabilidad de los Productos de la Pesca y la Acuicultura, aprobado en las Comisiones de Intereses Marítimos y Presupuesto de la Honorable Cámara de Diputados.

Finalmente, a los efectos de la exportación, además de determinar en forma fehaciente el origen, la trazabilidad, la aplicación de planes HACCP y otros de calidad, la Argentina, —en forma directa o a través del MERCOSUR— debe acordar con los países importadores para que no adquieran productos pesqueros, donde no esté garantizado, que los productos no proceden de la pesca ilegal (INDNR) como es el caso, de los extraídos en el Atlántico Suroccidental por parte de China, el Reino Unido de Gran Bretaña, España, Corea y Taiwán entre otros. Las autoexigencias mal diseñadas pueden resultar barreras paraarancelarias.

* Experto en Atlántico Sur y Pesca. Ex Secretario de Estado. Presidente de la Fundación Agustina Lerena (Fundada el 21/10/2002), Presidente Centro de Estudios para la Pesca Latinoamericana, CESPEL (Fundada el 02/04/1989).

Autor de “Malvinas 1982-2022. Una gesta heroica y 40 años de entrega” (2021) y de “Pesca Ilegal y Recursos Pesqueros Migratorios Originarios de los Estados Ribereños de Latinoamérica y El Caribe” (2022).

* Artículo publicado por Revista Puerto, 13/07/2023, https://revistapuerto.com.ar/2023/07/legislacion-burocratica-e-ineficaz-sobre-trazabilidad-en-la-pesca-parte-i/