LEGISLACIÓN BUROCRÁTICA E INEFICAZ DE TRAZABILIDAD (PARTE II)

César Augusto Lerena*

En este segundo artículo el doctor César Lerena analiza el proyecto de ley unificado que aprobó la Comisión de Intereses Marítimos, Fluviales, Pesqueros y Portuarios de la Cámara de Diputados, centrándose puntualmente en algunos artículos en los que a su entender se cometen graves errores. “Este proyecto debería archivarse y en todo caso, abrir un debate amplio para reformar la Disposición 26 de la Dirección del Ejecutivo”, afirma.

Días pasados (Parte I) dijimos que la Dirección de Fiscalización Pesquera (la Dirección) dictó la Disposición 26 el 25 de Octubre 2022 creando el Sistema Federal de Información de Pesca y Acuicultura (SiFIPA); por su parte, en la Orden del Día 720/2023, las Comisiones de Intereses Marítimos y, de Presupuesto y Hacienda de la Cámara de Diputados, se aprobó un proyecto de ley de “Sistema Único de Trazabilidad de Productos de la Pesca y Acuicultura (SUTraP), al consensuar los proyectos de Trazabilidad encabezados por los diputados García (76-D-2022) y Selva (1708-D-2022).

Nos referimos también, a que ambos mecanismos de ordenamiento de estas dos iniciativas son, a nuestro juicio, inadecuados; por un lado, una Disposición de una simple Dirección para ser aplicada a terceros, cuando la Autoridad de Aplicación (la Secretaría de AGyP) y el Consejo Federal Pesquero, debieron hacerlo y, por el otro, un proyecto de Ley para legislar sobre una simple herramienta operativa, encorsetando a un instrumento que puede requerir adecuaciones periódicas.

Ambas iniciativas, además de ser absolutamente burocráticas, no solo desnaturalizan el destino y el objeto para el que fue diseñada la Trazabilidad y Recall, sino que, además, a los efectos buscados de controlar la legalidad son igualmente ineficaces. Como están planteadas, no se resolverá con ninguna de estas normas la pesca ilegal (INDNR) extranjera sobre los recursos migratorios argentinos. A ambos proyectos, les faltaría transitar la banquina de pescadores y, después, unificar criterios entre estas iniciativas, antes de ponerlas en vigor, de otro modo, a quienes producen, les dificultan la tarea de producir más y mejor.

En la Parte I analizamos la Disposición 26 y ahora procederemos a hacer lo mismo con el proyecto de Ley “Sistema Único de Trazabilidad de los Productos de la Pesca y la Acuicultura (SUTraP).

Después de recordar que lo que se pretende transformar en una ley, con sus matices, ya se encuentra legislado por la citada Disposición 26 de la Dirección del Ejecutivo y según algunos fundamentos, respecto a la creación de este Sistema que pretende dar trazabilidad a la pesca se indica que: «se busca garantizar la leal competencia en el comercio de los productos de la pesca con el objetivo de asegurar una producción sustentable en el tiempo a través de la rastreabilidad de los productos mediante una Guía Única Electrónica de Transito (GUET)». Sobre ello, debemos reiterar lo ya dicho en la Parte I de que los sistemas de Trazabilidad no tienen por objeto garantizar la “leal competencia en el comercio” y mucho menos, garantizar la trazabilidad mediante una Guía de Tránsito, que desde hace más de cien años ya tiene instaurada el Servicio de Sanidad Animal, hoy SENASA.

El sector pesquero ingresa a los mercados más exigentes del mundo, en su mayoría subsidiados (como, por ejemplo, la Unión Europea) y compite a nivel internacional a pesar de las condiciones macroeconómicas e impositivas muy desventajosas de Argentina. Además, países como España (y los chinos, por supuesto) que pescan en alta mar los recursos migratorios originarios de la ZEE Argentina, no pueden mostrar trazabilidad alguna, porque los Estados de pabellón no controlan a sus buques a distancia; no tienen inspectores a bordo; no investigan para determinar la captura máxima sostenible en alta mar y, provocan daños a terceros (la Argentina, Brasil y, Uruguay) en el Atlántico Suroccidental y, no hacen acuerdos con estos Estados ribereños.

En el orden local, es de resorte de la policía sanitaria y laboral terminar con las plantas industriales que no se encuentran habilitadas y procesan con trabajo no registrado y, donde no se aplican los sistemas de trazabilidad que, como ya hemos dicho: La Trazabilidad es una metodología, mediante la cual se establece y mantiene proce­dimientos documentados de identificación permanentemente en el rótulo del alimento, desde su origen y durante todos los procesos, que incluyen la captura o producción, industrialización, almacenamiento, comercialización y consumo; de tal forma, que en cualquiera de estas etapas, pueda conocerse en forma rápida y segura, el origen de la materia prima y los procesos sufridos previos al consumo, para actuar en consecuencia y proteger la salud del o los consumidores afectados y los que potencialmente pudieran verse aquejados por haber adquirido o ser  potenciales adquirentes del alimento en cuestión (César Lerena “Calidad y Seguridad Alimentaria”, Ed. Fundación Agustina Lerena, 2013). Ya nos explayado en la Parte I, sobre la verificación en el rótulo de todos los procesos sin necesitar documentación alguna agregada.

Cuando alguno de los diputados se refirió a “un texto consensuado que contempla toda la cadena de comercialización” (sic), se estaría refiriendo solo al último eslabón que es tal vez el menos importante en la pesca, porque es posible controlarlo a través de los organismos sanitarios nacionales, provinciales y/o municipales, e incluso por los de fiscalización económica; siendo la captura el proceso más complejo desde el punto de vista su verificación y, relativamente más controlables los procesos posteriores de desembarque y transformación. Mucho más sencillo es implementar la trazabilidad en la Acuicultura; no solo porque los procesos de producción son fácilmente verificables, sino porque en la Argentina la Acuicultura representa el 0,5% de las capturas declaradas.

A la hora de escuchar opiniones sobre el proyecto, la del director de Coordinación y Fiscalización Pesquera, Julián Suárez se refirió a lo que en nuestra nota anterior ya consideramos un avance de ambas iniciativas, tal cual es digitalizar la información. Ahora, no es posible que, porque la información federal esté digitalizada y completada en base a una declaración jurada se crea que se cuenta con una información certera y se emita un “Certificado de Acreditación de Captura Legal Digital”. Es una maravillosa fantasía que no hace más que agregar un nuevo descrédito y falta de confianza en los organismos públicos argentinos por parte de los importadores, que deben recurrir a certificadores privados y a organizaciones internacionales acreditadas de certificación; además del propio interés de los países compradores de tener bajo su control el negocio.

Si el mundo y la Argentina no controlan en forma presencial las capturas; sino se realizan controles insobornables y escaneados en el desembarco y, sino hay una inspección permanente en las plantas procesadoras; más el control del tráfico y, los procesos de certificación internacional y de carga de los embarques, no hay ninguna posibilidad de que se otorgue seriamente un “Certificado de Acreditación de Captura Legal”. Podríamos dar cientos de ejemplos de formalizar con papeles las prácticas informales. En la pesca se fuma abajo del agua y sería infantil creer que con documentos digitalizados o no se producirá mejor. Esta actividad no funciona por el rol del Estado, más bien de su ausencia.

Es notable también, que este director del Ejecutivo dijese (en síntesis) a los diputados “esto que ustedes avanzan ya lo hicimos nosotros”; que también los empresarios refiriesen a la existencia de la Disposición 26; a la duplicación de obligaciones y eventuales sanciones y, que el referente de SENASA Alejandro Fernández puntualizara que entre SENASA y Pesca «se viene caminando este tema hace tres años, a través de iniciativas mancomunadas entre los técnicos informáticos. El SENASA tiene la posibilidad de contar con los datos de elaboración; tiene su propio sistema de certificación y de permisos de tránsitos, datos fundamentales para el Sistema de Unificación de Pesca que tenemos previsto» y, coincidiendo con nuestra opinión vertida en estas notas, remató: «Lo que tiene que ver en el control y en el aseguramiento de la inocuidad…la trazabilidad, es una herramienta básica y fundamental para el sector y, en el caso o supuesto que se identifique algún problema a lo largo de la cadena, tener pleno conocimiento de cuál es el origen del inconveniente y corregirlo». Impecable.

Otra cuestión a tener en cuenta es el avance de la Dirección de Fiscalización de Pesca sobre SENASA. Este último es el organismo con más experiencia y antecedentes ante la Comisión de la Unión Europea, FDA de Estados Unidos, entre otros, para llevar adelante todas las cuestiones relativas a la Trazabilidad y, por aplicación de la Ley 3959 de Sanidad y el Decreto 4238/68, es a quien le corresponde su instrumentación y ejecución.

Cuarenta y ocho diputados aprobaron en Comisión este proyecto de ley. Aunque es un tema muy específico, no se puede creer que todos estos miembros, de la Cámara baja, no estuviesen suficientemente asesorados. Sí, llama poderosamente la atención, que ninguna de las argumentaciones expuestas por el director de Fiscalización de Pesca; el funcionario de SENASA; los empresarios, gremios y técnicos intervinientes no diera lugar al inmediato archivo del proyecto, en el entendimiento que, con aciertos y errores, ya está en vigencia una norma de Trazabilidad de competencia del Ejecutivo, y que, bastaría -por ahorro administrativo- para perfeccionarla, una simple disposición de baja jerarquía. No obstante, efectuaremos algunas consideraciones sobre el proyecto de ley:

Empecemos por decir, que la implementación de un sistema de trazabilidad requiere de una precisión matemática, un error u omisión en la codificación puede significar la imposibilidad de interpretar adecuadamente la información que se registra e identifica en los rótulos, de las materias primas o productos e inclusive actuar erróneamente o a destiempo frente a un incidente o accidente grave. En la redacción de los artículos 1º, 4º, 5ºb y 7º del proyecto se cometen una serie de errores y, no se define correctamente “trazabilidad”; además de omitir el procedimiento de Recall, es decir las acciones planificadas frente a la denuncia de un incidente o accidente y, ello solo estaría demostrando que no se conoce cuál es el objeto de la trazabilidad, que bien definió el representante de SENASA.

Se indica en el Artículo 1º que el sistema de trazabilidad se establecería “con el fin de garantizar la legalidad de las capturas y producciones, el cumplimiento de las normas de inocuidad, calidad y sostenibilidad de estos productos a lo largo de todo su ciclo de vida y de asegurar el acceso a la información trazada”. Aquí caben las siguientes observaciones: en primer lugar, no puede hablarse de “ciclo de vida” sino de ciclo productivo, porque los peces, moluscos y crustáceos mueren al poco tiempo de ser capturados; es decir, concluyen su ciclo de vida en este acto. En segundo lugar, muy sintéticamente, la trazabilidad (ver más arriba) es un método para permitir la rastreabilidad del alimento y no para “garantizar la legalidad” o, “el cumplimiento de las normas de inocuidad, calidad y sostenibilidad” como se indica en este artículo. Estas son funciones de los controles oficiales o resultado de la aplicación de autocontroles como los planes HACCP. La trazabilidad no garantiza inocuidad ni calidad. No es el objeto, ni opera así. Un producto que se ajusta a los procesos de trazabilidad puede terminar siendo inapto para el consumo porque no se aplican prácticas de buena manufactura y, precisamente, este método actúa para dar una respuesta rápida frente al incidente o accidente. La trazabilidad, por ejemplo, no necesariamente evita el descarte; por lo tanto, no actúa garantizando la legalidad; salvo, que haya una inspección presencial a bordo. En todo caso, el debido monitoreo y análisis de los datos que arroje la trazabilidad puede dar lugar a posteriores acciones de la Autoridad de Aplicación en el sentido de dar mayor legalidad y sostenibilidad, por ejemplo, si la pesca se realiza en áreas no habilitadas o vedadas. En la trazabilidad se registran hechos y no cualidades. Por ejemplo, los de captura: qué buque, qué especie, qué volumen, qué lugar, qué año, qué día y qué hora; y luego las etapas de desembarco, transformación y, comercio.

El Artículo 4º reitera la denominación errónea de “ciclo de vida”; luego, separa en lotes de materia prima y lotes de producción, lo cual es un error de procedimiento. La trazabilidad se realiza sin solución de continuidad, cualquier materia prima que se transforma en producto tendrá en la codificación un lote numérico o alfanumérico único y ello es lo que garantiza que pueda interpretarse a simple lectura del rótulo la trazabilidad. Aquí el texto tiene otro error técnico que imposibilita aplicar con rigurosidad la trazabilidad: En el inciso c) de este artículo indica: “Lote de materia prima: conjunto de unidades de productos…” y, la correcta definición de “materia prima” es aquella/s especie/s capturadas sin procesar, a excepción de lavado, agregado de hielo y refrigeración. Son también aquellos insumos que se requieren a los efectos de contener, trasladar o identificarlas a los fines de su industrialización y comercialización y, por su parte, los “productos de la pesca” son el resultado de la transformación de las “materias primas” pesqueras mediante la industrialización.

Los errores ya mencionados en el artículo 4º se repiten en el 5º y, en el 7º se duplica el objeto ya indicado en el art. 1º y, los mismos errores ya objetados, de que la trazabilidad “garantiza legalidad, seguridad, inocuidad y sostenibilidad”. El sistema de trazabilidad en sí mismo no asegura “la autenticidad de la información trazada, así como su disponibilidad en favor del Estado y de cada actor de la cadena productiva, desde el momento en que los productos y subproductos se dispongan en lotes, a más tardar, desde la primera venta”. La autenticidad o no, se verifica en el control oficial de la rastreabilidad o frente al incidente o accidente. Pero no se hace “a más tardar, desde la primera venta”, sino que, en la pesca, debe ser, desde el mismo momento de la captura hasta la comercialización minorista o, de otro modo, la trazabilidad no podría registrar el origen. El inciso d) respecto a la simplificación, no es un objeto posible con la implementación de la trazabilidad, que requiere una nueva carga de información, digitalización de los procesos de captura y productivos y, mayores costos para su ejecución.

En cuanto al Artículo 8º se incluyen aspectos que son relativos a las normas existentes cuya Autoridad de Aplicación es la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca (Ley 24.922 y Res. CFP); SENASA (Decreto 4238/68) y/o Salud Pública (Ley 18.284 y 27.642) en su caso. Son cuestiones que escapan a los Sistemas de Trazabilidad, por ejemplo: el arte de pesca utilizado; la denominación comercial; fecha de duración mínima o de vencimiento; información sobre alérgenos y/o intolerancias, etc. Luego, también agrega algunas cuestiones que son inconsistentes técnicamente, por ejemplo, el nivel de congelación de un producto (¿?). No hay nivel de congelación sino grado de congelación. Hay especies congeladas o supercongeladas; pero, en cualquier caso, se trata de una exigencia comercial o referente a la calidad de producto y, no a un tema inherente a la trazabilidad.

El Artículo 13, vulnera el secreto industrial de los productores. No es el objetivo de ningún plan de trazabilidad y, por el contrario, desalienta su aplicación. El objetivo, como hemos dicho, es asegurar la rastreabilidad frente a un incidente o accidente y accesoriamente, a través de acuerdos con los países importadores, destinado a que no adquieran productos pesqueros ilegales que no cuenten con trazabilidad.

Por supuesto que apoyar financieramente la implementación de los sistemas de trazabilidad es fundamental para facilitar su ejecución. No obstante, insisto, este proyecto debería archivarse y en todo caso, abrir un debate amplio para reformar la Disposición 26 de la Dirección del Ejecutivo.

Ya hemos dicho, la trazabilidad sin control presencial no es viable. No solo porque sería inaplicable; sino, porque mientras se certifica la trazabilidad de productos sin control, se podría estar descartando al mar. La trazabilidad sin acuerdos sobre la pesca ilegal (INDNR) de los recursos migratorios originarios de la ZEE en alta mar, en el mejor de los casos, ordenará el 50% de stock disponible en el Atlántico Suroccidental. Ya que habrá que descontar las extracciones ilegales por parte de China, el Reino Unido de Gran Bretaña, España, Corea y Taiwán entre otros, que no estarán alcanzados.

* Experto en Atlántico Sur y Pesca. Ex Secretario de Estado. Presidente de la Fundación Agustina Lerena (Fundada el 21/10/2002), Presidente Centro de Estudios para la Pesca Latinoamericana, CESPEL (Fundada el 02/04/1989).

Autor de “Malvinas 1982-2022. Una gesta heroica y 40 años de entrega” (2021) y de “Pesca Ilegal y Recursos Pesqueros Migratorios Originarios de los Estados Ribereños de Latinoamérica y El Caribe” (2022).

Artículo publicado el 17/07/2023 en Revista Puerto, https://revistapuerto.com.ar/2023/07/legislacion-burocratica-e-ineficaz-de-trazabilidad-parte-ii/.