César Augusto Lerena*
La multilateralidad, las Áreas Marítimas Protegidas y la Pesca Ilegal
Denominaré a la década del 60 del siglo XX, como LA DE MAYOR SOBERANÍA MARÍTIMA ARGENTINA DESDE LA INDEPENDENCIA NACIONAL, a partir de la cual (a excepción de la firma del Tratado del Río de la Plata de 1973; las acciones que dieron como resultado la Resolución 31/49 de las Naciones Unidas de 1976 que instó a las dos partes a que se abstengan de adoptar decisiones que entrañen la introducción de modificaciones unilaterales; la Ley 24.815 de 1997 de creación de la Comisión Nacional del Límite Exterior de la Plataforma Continental y la inclusión de la Disposición Transitoria Primera de la Constitución Nacional) y los sucesivos gobiernos han efectuado la mayor entrega territorial marítima e insular; la privatización y explotación por parte de terceros de los recursos naturales argentinos y de las industrias vinculadas al sector marítimo, naval y portuario, con una sostenida e inescrupulosa desatención de estos temas centrales nacionales, además de posibilitar con sus acciones la creciente ocupación de los espacios marítimos y explotación de sus recursos por parte de las potencias extranjeras, acrecentada gravemente a partir de 1982.
Más allá de los errores propios (los funcionarios deberán asumir las responsabilidades), hay un plan sistemático de apropiarse de los espacios y recursos de Argentina y diseñar la política adecuada a estos fines. No son dichos, son hechos, como en esta materia quedará demostrado a lo largo de este escrito.
En la referida década del 60 la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó la Resolución 1514 (XV, 14/12/1960) que entre otras cosas en el inciso 6 indicó: “Todo intento encaminado a quebrantar total o parcialmente la unidad nacional y la integridad territorial de un país es incompatible con los propósitos y principios de la Carta de las Naciones Unidas”.
El 16/12/65 se dictó la Resolución 2065 (XX) de las Naciones Unidas que consideró el propósito de «poner fin al colonialismo en todas partes y en todas sus formas, en una de las cuales se encuadra el caso de las Islas Malvinas (Falkland Islands) y tomando nota de la existencia de una disputa entre los Gobiernos de la Argentina y del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte acerca de la soberanía sobre dichas Islas invitó a ambos gobiernos a proseguir sin demora las negociaciones recomendadas por el Comité Especial encargado de examinar la situación con respecto a la aplicación de la Declaración sobre la concesión de la independencia a los países y pueblos coloniales a fin de encontrar una solución pacífica al problema…». Podríamos discutir, si la disputa está limitada a cómo el Reino Unido entregará Malvinas, etc.
El 29/12/1966 se dictó la Ley 17.094 denominada “Soberanía del Mar” (Art. 1º.- La soberanía de la Nación Argentina se extiende al mar adyacente a su territorio hasta una distancia de 200 millas marinas, medidas desde la línea de las más bajas mareas, salvo los casos de los golfos San Matías, Nuevo y San Jorge, en que se medirán desde la línea que une los cabos que forman su boca. Art.2º.- La soberanía de la Nación Argentina se extiende asimismo al lecho del mar y al subsuelo de las zonas submarinas adyacentes a su territorio hasta una profundidad de doscientos metros o más allá de este límite, hasta donde la profundidad de las aguas suprayacentes permita la explotación de los recursos naturales de dichas zonas.) en una ZEE limitando la soberanía nacional).
Esta Ley, fue un acto de soberanía marítima fundacional que junto a otros países de Suramérica, sentó un precedente y, por ejemplo, posibilitó cobrarle en 1967 los derechos de extracción a más de 70 buques de la URSS que pescaban frente a Mar del Plata, cuando las grandes potencias coincidían en solo reservarle a los países ribereños doce millas; rompiéndose, de este modo, con el alineamiento que tenían con Estados Unidos y el Reino Unido pese a la oposición —incluso— de miembros de la Cancillería Argentina (de la Guardia, entre ellos) (Roberto Roth, 01/10/2013). Prestémosle atención a esta ley que nos marca un camino estratégico.
El país en esos años —entre otras cosas— tenía una importante flota mercante y astilleros nacionales; iniciaba el proyecto de desarrollo pesquero entre la Argentina y la FAO (1965-1970) para dar apoyo a la naciente industria pesquera nacional. El Reino Unido ocupaba un territorio insular de 11.410 km2 y tres millas a su alrededor y hoy nos invade 1,6 millones de km2, un 52% de la Zona Económica Exclusiva (en adelante ZEE) donde explota nuestros recursos naturales.
No llegamos a este estado de cosas por obra de la casualidad, sino como consecuencia de lo que algunos denominan el Nuevo Orden Mundial, pero, que cualquiera fuese la denominación, en términos prácticos se inicia en la entonces Sociedad de la Naciones (1919), antecesora de la Organización de las Naciones Unidas creada (1945) “con el compromiso de mantener la paz y fomentar la amistad y el progreso de las naciones”, pero con el poder de veto del Reino Unido, China, la Unión Soviética (hoy Rusia), Estados Unidos y Francia en el Consejo de Seguridad, con el fin confeso de evitar cualquier acción negativa en perjuicio de sus principales fundadores.
En nuestra materia, la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (en adelante CONVEMAR) tiene sus antecedentes en la primera Conferencia de 1956/58; la segunda Conferencia de 1960 y la tercera Conferencia cuya preparación se inició en 1967 y se realizó desde 1973 hasta el 30 de abril de 1982 en Nueva York, donde fue aprobada y abierta a la firma a los Estados: la Argentina lo hizo el 05/10/1984 y ratificó —con observaciones— mediante la ley 24.543 del 17/10/1995.
Una gran cantidad de juristas han entendido a la CONVEMAR como la Constitución de los Océanos y hay quienes consideramos a este instrumento —que en muchos aspectos es importante— como un avance de los Estados de Bandera (los buques de las grandes potencias que pescan a distancia) sobre la administración de los recursos de dominio (y en su caso migratorios de la ZEE a alta mar) de los Estados ribereños y, de hecho, en la Ley 24.543 su art. 2º inc. c) la Argentina dejó explicitadas sus observaciones: «…acepta las disposiciones sobre ordenación y conservación de los recursos vivos en el alta mar pero, considera que las mismas son insuficientes, en particular las relativas a las poblaciones de peces transzonales y las poblaciones de peces altamente migratorias (…) El gobierno argentino, teniendo presente su interés prioritario en la conservación de los recursos que se encuentran en su ZEE y en el área de alta mar adyacente a ella, considera que de acuerdo con las disposiciones de la Convención cuando la misma población o poblaciones de especies asociadas se encuentren en la ZEE y en el área de alta mar adyacente a ella, la Argentina, como estado ribereño, y los estados que pesquen esas poblaciones en el área adyacente a su ZEE deben acordar las medidas necesarias para la conservación de esas poblaciones o especies asociadas en el alta mar. Independientemente de ello, interpreta que para cumplir con la obligación que establece la Convención sobre preservación de los recursos vivos en su ZEE y en el área adyacente a ella, está facultado para adoptar, de conformidad con el derecho internacional, todas las medidas que considere necesarias a tal fin».
A ello se agregaron las diez recomendaciones de política económica formuladas en 1989, conocidas como el “Consenso de Washington” acordado entre el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Tesoro de Estados Unidos, que tenían como premisa “orientar a los países en desarrollo” con recomendaciones relativas a liberalizar el comercio exterior y el sistema financiero, reformar la intervención del Estado y aportar capital extranjero a los países que (ellos) entendían con exceso de proteccionismo estatal e incapacidad para reducir su déficit, promoviendo diez medidas que iban desde reordenar el gasto público, liberalizar el comercio y la inversión extranjera, privatizar el Estado, desregular la economía, etc.
Y así llegamos a la década del 90 y años subsiguientes, donde —entre otras cosas— en la materia que nos ocupa, se desmanteló la flota mercante, se desactivaron los controles navales en el Atlántico Sur, se desfinanciaron los Astilleros del Estado y se redujo la construcción naval nacional; se firmaron los Acuerdos Pesqueros con la Unión Europea (1994) y se dio inicio a la depredación y extranjerización de la industria pesquera nacional; se cuotificó y privatizaron las capturas (1997/8), transformándose la actividad en un negocio inmobiliario; se comenzó la desregulación de los controles, aceptándose las auditorías y habilitaciones por parte de los Estados extranjeros a las plantas industriales nacionales y a las certificaciones por entes privados extranjeros de las capturas (lo que se constituye en una nueva barrera paraarancelaria y ordenador de las políticas nacionales); se fortaleció la ocupación británica en las islas Malvinas, Georgias del Sur y Sándwich del Sur (en adelante Malvinas) a través del dictado de una serie de acuerdos y de leyes absolutamente favorables al Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte (en adelante el Reino Unido), entre otros los Acuerdos de Madrid (1989/1990); el Acuerdo Conjunto de Conservación del área este de Malvinas (1990); la Ley 23.968 (1991) de Espacios Marítimos (líneas de base) que demolió la Ley 17.094 (1966) que establecía el Mar Territorial Argentino de 200 millas y habilitó al Reino Unido a su propia delimitación en relación con la CONVEMAR y su pretensión de considerar a Malvinas un estado ribereño; la Ley 24.184 (1992) de protección y promoción de los intereses británicos en la Argentina; la Ley 25.290 (2000) que aprobó el Acuerdo de Nueva York que habilita a la administración de los recursos en el Atlántico Sur mediante las Organizaciones Regionales de Ordenamiento Pesquero (OROP), consolidando la posición británica en Malvinas; la declaración de Áreas Marinas Protegidas (2013/18), etc., y todo ello continuó incólume hasta nuestros días, incluso, agravándose en 2016 cuando se firmó el Pacto de Foradori-Duncan que promueve la adopción de «las medidas apropiadas para remover todos los obstáculos que limitan el crecimiento económico y el desarrollo sustentable de las Islas Malvinas, incluyendo comercio, pesca, navegación e hidrocarburos». Es decir, todas acciones que enajenaron el mar argentino, sus recursos y en particular de aquellos que migran a la alta mar dejándolos a merced de la pesca ilegal extranjera y de los licenciados por el gobierno ilegal en Malvinas.
No nos referiremos a algunas cuestiones ya reiteradas en otros artículos como los Acuerdos de Madrid, el Pacto Foradori-Duncan, etc., pero mostraremos algunos de los efectos negativos producidos por las políticas multilaterales (entre ellos de la ONU) y las decisiones políticas locales, tomadas al amparo de la modernidad, la cooperación e integración, en perjuicio de los intereses nacionales. Como dije, ¡nada es casual!
La CONVEMAR, como dije —a mi entender— tiene una serie de defectos negativos y sobre ellos se montan otra serie de decisiones perjudiciales para el país. Comienzo entonces por ella.
Su artículo 55º y subsiguientes reducen el Mar Territorial Argentino de 200 millas previsto en la Ley 17.094 a solo 12 millas; aunque, llamativamente (¡!), cuando todavía la Argentina no había ratificado la CONVEMAR (recordemos que recién se hizo en 1995) el Congreso a instancias de la Cancillería Argentina (Cavallo, Ruiz Cerutti y otros) el 14/08/1991 sancionó la Ley 23.968 de Espacios Marítimos (o líneas de base) reduciendo a 12 millas el Mar Territorial Argentino (Art. 3º “El mar territorial argentino se extiende hasta una distancia de doce (12) millas marinas…”) y, estableciendo algunas denominaciones que aún eran ajenas en la legislación nacional: Zona Contigua (de 12 a 24 millas), ZEE (de 12 a 200 millas), aunque, manteniendo en su art. 5º que “Las normas nacionales sobre conservación de los recursos se aplicarán más allá de las doscientas (200) millas marinas, sobre las especies de carácter migratorio o sobre aquellas que intervienen en la cadena trófica de las especies de la ZEE argentina”, cuestión que la Argentina jamás ejerció, a pesar de lo establecido en esta Ley, en el Art. 2º inc. c) de la CONVEMAR (Ley 24.543) y en los Art. 4º, 5º d), 21º e), 22º y 23º b) de la Ley 24.922 (Pesca).
Por otra parte, los derechos, jurisdicción y deberes del Estado ribereño en la ZEE (Art. 56º) quedan sujetos (inc. c) a otros derechos y deberes previstos en esta Convención respecto a los demás Estados (inc. 2), donde según el art. 59º, cuando la Convención no atribuya derechos o jurisdicción al Estado ribereño o a otros Estados en la ZEE y surja un conflicto entre los intereses del Estado ribereño y los de cualesquiera otros Estados, el conflicto debería ser resuelto sobre una base de equidad (¿en la ZEE?). Por su parte, en el art. 61º y 62º, se establecen una serie de obligaciones a los Estados ribereños en la ZEE (determinación de captura permisible, por ejemplo) que no se establecen en la alta mar y se determina que éste y las organizaciones internacionales competentes, sean subregionales, regionales o mundiales, cooperarán, según proceda, con este fin. Una intromisión inaceptable de organismos extraños en la ZEE Argentina. Al mismo tiempo, haciendo referencia a “la interdependencia de las poblaciones” y a “los efectos sobre las especies asociadas o dependientes” pretende conferir a esos organismos facultades de conservación (61º inc. 3, 4 y 5) en la ZEE Argentina absolutamente improcedentes, que no se compadecen con las obligaciones que, en igual sentido y motivo, debieran asumir los Estados de Bandera en alta mar. La multilateralidad está en marcha.
En el Art. 62º avanza respecto a que las normas de conservación, etc. que deberán estar en consonancia con las previsiones de la Convención, pretendiendo limitar y regular la autonomía del Estado ribereño en materia de administración de sus recursos. En el Art. 63º y 64º, donde se refiere a la explotación de las especies altamente migratorias, mismas poblaciones o asociadas en la ZEE como en alta mar, refiere, a que los Estados “procurarán” (intentarán, tratarán) o “cooperarán” para acordar medidas de conservación y, por tanto, no es imperativo, motivo por cual, uno debería preguntarse ¿por qué los buques extranjeros que pescan ilegalmente (depredan, no tienen control, etc.) habrían de acordar con los Estados ribereños desde donde provienen, en la mayoría de los casos los recursos migratorios? Si a ello le agregamos que en los artículos 73º y 97º, la CONVEMAR intenta prohibir las sanciones penales a los tripulantes y el decomiso de los buques infractores por parte del Estado ribereño a quienes depredan su recurso migratorio (cuestión que muchos Estados Parte han legislado en sentido contrario), nos queda claro que esta Convención favorece especialmente a los Estados de Bandera, bajo la apariencia de una equitativa ley del mar. Ahora, si vemos que este mismo artículo refiere que, “directamente o por conducto de las organizaciones subregionales o regionales apropiadas” (léase OROP) debieran resolverse estos conflictos y, recordamos que por la Ley 25.290 (2000) la Argentina aprobó el Acuerdo de Nueva York (aunque no ratificó) podemos concluir que estas Organizaciones Regionales de Ordenamiento Pesquero (OROP) mayoritariamente integradas por los Estados de Bandera serán las que terminen administrando los recursos de dominio de los Estados ribereños, estén éstos en la ZEE o en la alta mar. Con el agravante de que la presencia prepotente del Reino Unido en Malvinas y su pretensión ilegal de considerase un Estado ribereño, terminaría violentando «la legítima e imprescriptible soberanía argentina sobre Malvinas, Georgias del Sur y Sándwich del Sur y los espacios marítimos e insulares correspondientes, por ser parte integrante del territorio nacional (…) constituyen un objetivo permanente e irrenunciable del pueblo argentino».
A todas luces, no solo es Malvinas, la que está colonizada.
Por supuesto, que los gobiernos de los Estados ribereños han hecho escaso esfuerzo para trabajar en una interpretación adecuada de la CONVEMAR en aquellas cuestiones relativas a la utilización pacífica de la alta mar o a la navegación pacífica, ya que no puede entenderse como tal pescar ilegalmente los recursos migratorios de dominio de un Estado ribereño, que la propia CONVEMAR entiende como interdependientes y donde su administración inadecuada afecta al conjunto del ecosistema que interactúa entre la ZEE y la alta mar y viceversa y aceptar graciosamente que, por ejemplo, se transporten alegremente productos capturados en forma ilegal.
En el caso de la pesca que se realiza en el territorio marítimo argentino del área de Malvinas con permisos ilegales otorgados por el gobierno ilegal del Reino Unido, no puede entenderse como navegación pacífica el transporte de productos pesqueros extraídos sin habilitación argentina en esa área y por lo tanto su mero transporte por la ZEE Argentina deben considerarse producto de la piratería (Art. 88º, 100º, 101º inc. ii), 103º, 105º y ss.), al igual, que la lamentable explotación del hombre y la utilización de trabajo esclavo, porque independientemente de las normas de la CONVEMAR al respecto está toda la legislación internacional y nacional respecto a los derechos humanos (ver diversas publicaciones de Mariano Milko).
Aparece también, como una nueva forma de ocupación territorial marítima —con el argumento de dar sostenibilidad a los recursos pesqueros— la determinación del Foreign Office, en diciembre de 2012, de establecer en forma unilateral Áreas Marinas Protegidas alrededor de Georgias del Sur y Sándwich de Sur que, con un espacio de 1,07 millones de km2, se constituyen en el más grande “Santuario Ecológico” del mundo, de un tamaño cuatro veces más grande que la superficie total continental del Reino Unido. ¿Ello podría llamarse, ocupar en forma pacífica un territorio de otra Nación? Y la Argentina, ante su incapacidad militar, en lugar, de —al menos— ejercer idéntica determinación y en pleno ejercicio de su soberanía, declarar esos espacios y los de alrededor de Malvinas como un Área Marina Protegida Argentina se resuelve declarar —a mi juicio erróneamente— dos Áreas Marítimas Protegidas (Namuncurá I y II y Los Yaganes) con una superficie aproximada a los 100 mil Km2, donde protege especies para que luego, sean capturadas en el área de Malvinas con licencias británicas, a pesar de que por la Ley 24.922 y a través del INIDEP, la Argentina puede establecer reservas, vedas y todo tipo de limitación en el mar argentino cuando las condiciones biológicas así se lo indican.
La creación del Banco Namuncurá I y II y Yaganes (Leyes 26.875 y 27.490) que pareciera de gran beneficio ecológico, en realidad protege los recursos en un área bajo control de Argentina, que sirve para repoblar —por las corrientes migratorias de las especies— el área de Malvinas, que está bajo posesión británica, que otorga permisos ilegales de pesca a españoles, coreanos, taiwaneses y británicos; es decir, que mientras nosotros efectuamos reservas en nuestro mar, los británicos en el área argentina de Malvinas ocupan unos 438.000 km2, explotan en forma ilegal unas 250.000 toneladas de recursos pesqueros anuales sin control alguno; lo que resulta un verdadero despropósito medio ambiental, de insostenibilidad y depredación de los recursos nacionales.
Graciosamente —mientras tanto— Martina Sasso, la Coordinadora del Programa Marino de Conservación Land Trust en 2018 nos informa que: «en línea con el compromiso argentino con las Naciones Unidas, que se asienta en su Plan Estratégico para la Diversidad Biológica 2011-2020 la Argentina debería fijar como meta, ampliar la protección al 20/30%». Es decir que con una ZEE Argentina de 3.146.345 Km2 una reserva del 30% supondría 943.903,5 Km2; motivo por el cual, si sumamos los 1.639.900 Km2 ocupados por el Reino Unido, solo quedarían 562.541,5 Km2 para la explotación pesquera argentina, sin contar con las áreas vedadas a la pesca que en forma permanente o transitoria establece el INIDEP.
La conservación ya no estaría al servicio de la sostenibilidad del recurso, sino que impediría su explotación, donde solo quedarían como beneficiarios los buques extranjeros que realizan pesca ilegal (INDNR) con o sin licencia británica en el área de Malvinas o en la Alta Mar. Estos espacios sin control, más los territorios marítimos donde se realiza pesca ilegal (INDNR) sí son un tema a resolver, ya que tanto en el área de Malvinas como el área de la Alta Mar de unos 600.000 Km2, junto al resto de la ZEE Argentina, se trata de un único ecosistema —como indica la CONVEMAR— que debe manejarse en conjunto. En los espacios fuera del control argentino se extraen recursos del orden del millón de toneladas anuales de peces y calamares migratorios o asociados que afectan la cadena trófica de las especies y, por cierto, a las extracciones que realizan las empresas nacionales en la ZEE Argentina. No hay forma segura de establecer el Rendimiento Máximo Sostenible Anual con semejante invasión extranjera y descontrol en el Atlántico Sudoccidental.
A todo ello se agrega la explotación petrolera en el área argentina de Malvinas por parte del Reino Unido, cuya falta de control y de los correspondientes estudios de impacto ambiental por parte de Argentina hacen que el gobierno nacional deba tomar un criterio precautorio, con el objeto no solo de preservar el ambiente marino, sino también los recursos pesqueros del área y del ecosistema en su conjunto; del mismo modo, que los cien mil km2 licitados por el gobierno argentino en 2019 para la exploración y explotación hidrocarburífera, donde se adjudicaron espacios a empresas británicas o con vínculos con empresas en Malvinas, en abierta violación a la Ley Solanas (26.659), nos llevan a concluir que el área meridional del Atlántico Sudoccidental y los accesos al Pacífico y la Antártida están ocupados por el Reino Unido.
Y finalmente, como consecuencia de la reiterada invasión británica de 1982 y los Acuerdos de Madrid, el Reino Unido ha instalado en Malvinas la base misilística y naval más importante del Atlántico Sudoccidental en abierta contradicción con la Resolución 41/11 del 27/10/1986 de la Asamblea General de las Naciones Unidas donde se declaró al Océano Atlántico, en la región entre África y América del Sur, como «Zona de Paz y Cooperación del Atlántico Sur» (ZPCAS) y se exhortó a todos los Estados —en especial a los militarmente más importantes— a respetar escrupulosamente a esta región como zona de paz y cooperación, en particular mediante «la reducción y eventual eliminación de su presencia militar en dicha región, la no introducción de armas nucleares o de otras armas de destrucción masiva y la no extensión a la región de rivalidades y conflictos que le sean ajenos».
Es decir, todo lo contrario, a lo que el Reino Unido hace en la región.
Y no me refiero a lo que ocurre en los puertos, el Río Paraná y el Río de la Plata, ya que se ha hablado mucho en estos días.
El Atlántico Sudoccidental no está bajo control soberano argentino. Y no es un hecho casual que no se va a resolver con este Secretario de Malvinas, este Consejo Nacional de Malvinas (y pido disculpas por algunos de sus valiosos integrantes) ni con este único camino del diálogo inconducente.
* Experto en Atlántico Sur y Pesca. Ex Secretario de Estado, ex Secretario de Bienestar Social (Provincia de Corrientes). Ex Profesor Universidad UNNE y FASTA. Asesor en el Senado de la Nación. Doctor en Ciencias. Consultor, Escritor, autor de 24 libros (entre ellos “Malvinas. Biografía de Entrega”) y articulista de la especialidad.
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