César Augusto Lerena*
La Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CONVEMAR) si bien pretende regular los espacios marítimos, tiene su origen en el dominio del mar, político-militar, sobre el cual el derecho internacional trató de regular, a partir de las posturas iniciales que imperaban en el siglo XVII, desde la relativa al uso libre del mar “Mare Liberum” del holandés Hugo Grocio, hasta la que sostenía la posibilidad de apropiarse de territorios marítimos “Mare Clausum”, del inglés John Selden; teoría que fuera ratificada por el Acta de Navegación de Oliverio Cromwell en el año 1651, aunque luego se reconvirtieran conforme el poderío de las naciones, en especial del Reino Unido, a partir de su control del mar en el siglo XIX.
Ya en el siglo XX, en la Conferencia de La Haya de 1930 se inició la Codificación del Derecho Internacional, donde los países debían delimitar el ancho de las aguas del mar territorial, sin que se llegase a ninguna conclusión sobre la ampliación de las tres millas que imperaba, por oposición de los Estados con mayores armadas. Sin embargo, la proclama del presidente de Truman de 1945 abre la discusión sobre las 200 millas de mar territorial y distintos países de Latinoamérica reivindican estos espacios: México (1945); Panamá (1946); Argentina, Chile, Perú (1947); Costa Rica (1948); Salvador y Honduras (1950). En 1952 el Comité Jurídico Interamericano “reconoció el derecho de cada estado para fijar una zona de protección, control y aprovechamiento económico hasta una distancia de doscientas millas marinas”. Uruguay (1969) y Brasil (1970) reivindican igual espacio. Argentina, en 1966 en la Ley 17.094 avanza, además del mar territorial, sobre la plataforma continental y el lecho submarino; pero, sospechosamente en 1991 es derogada parcialmente por la Ley 23.968 e insólitamente aplicando una terminología propia de la CONVEMAR que recién la Argentina ratificaría en 1995. Escribiremos un día sobre las verdaderas motivaciones de la sanción de la ley 23.968, una suerte de claudicación antedatada.
En 1958 y 1960, se llevó a cabo la I y II Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, donde si bien hubo avances, fracasó el establecimiento del ancho del mar territorial donde Estados Unidos propiciaba, primero de tres millas y luego de seis. La Asamblea Gral. 2750 de la ONU convocó en 1973 a la III Conferencia, donde 20 Estados reclamaron un mar territorial de 3 millas; 70 de 12 millas y 15 de 200 millas. El resultado era previsible por cuestiones referidas al control naval, en especial cuando 69 Estados se conformaban con soberanía plena sobre las 12 millas, una Zona Contigua hasta las 24 millas y una ZEE hasta las 200 millas.
Al crear la CONVEMAR la ZEE, con el aparente objeto de conservar los recursos naturales, demolería la posición de los países americanos que defendían las 200 millas de mar territorial; pero, si bien esto fue importante respecto a los hidrocarburos; por el contrario, no fue suficientemente clara a la hora de preservar las especies vivas de la ZEE en alta mar, ya que, “centrados en la cuestión de los límites territoriales”, se aplicó muy poco rigor biológico a la hora de evaluar cómo preservar los recursos pesqueros, en especial, los migratorios; a punto tal, que la Argentina debió efectuar declaraciones al ratificar la CONVEMAR (Ley 24.543) a instancias de la dirección de Pesca y, no de Cancillería; aunque las autoridades argentinas nunca las tuvieron en cuenta, a pesar que la Ley 24.922 en 1998 ratificara los derechos argentinos sobre los recursos migratorios en alta mar.
Hay mucho más que opinar sobre algunas incongruencias de una norma, que, por un lado, en su Preámbulo indica que «los problemas de los espacios marinos están estrechamente relacionados entre sí y han de considerarse en su conjunto» o que según el Art. 243º están interrelacionados: «…estudiar la naturaleza e interrelaciones de los fenómenos y procesos que tienen lugar en el medio marino» y, por el otro lado, obliga al Estado ribereño a establecer la Captura Máxima Sostenible en la ZEE (Art. 61º), mientras que el acceso a la pesca en alta mar está abierto para todos Estados (Art. 87º inc. 1e); como si uno y otro recurso no estuviesen vinculados y no dependiesen el uno del otro. Ya me he referido que la libertad de pesca en la alta mar no es absoluta ni arbitraria (César Lerena “La erradicación de la pesca ilegal para controlar el Atlántico Sur y Malvinas”, 2021) y, que pescar en la alta mar sin control ni regulación, depreda los recursos migratorios originarios de la ZEE, del mismo modo, que no administrar la ZEE afectaría la migración a alta mar y, en ambos casos es ilegal.
Esta y otras cuestiones biológicas relativas a la sostenibilidad de los recursos de la CONVEMAR y, su falta de tratamiento del ecosistema en conjunto (Mar Territorial-ZEE-Alta Mar), podrían ser el resultado de que, si bien, el texto de ésta se aprobó el 30/4/1982 con el voto de 130 países por consenso y en forma integral «package deal», de modo que, no había margen para rechazos parciales, sino que los Estados debieron adoptar o rechazar en su totalidad; lo cual, dejó lagunas, imprecisiones y contradicciones que dificultan seriamente la interpretación adecuada de la norma y con ello -muy especialmente- el cuidado de los recursos migratorios originarios de los Estados ribereños. Por ejemplo, en su Art. 87º refiere a que «1. La alta mar está abierta a todos los Estados» pero amplía: esa«libertad de la alta mar se ejercerá en las condiciones fijadas por esta Convención» y, la CONVEMAR, solo da acceso a alta mar y a la libertad de pesca, no a que se pueda depredar el recurso en ella y, ello, es virtualmente imposible, si no hay en la alta mar -entre otras cosas- no hay control.
Habiendo transcurridos 30 años de la ratificación de la CONVEMAR (Ley 24.543, 1995), es posible incorporarle Enmiendas, y, creemos, que la Argentina, Suramérica y El Caribe tienen cuestiones que hacen a sus intereses pesqueros que no han sido debidamente contempladas en esta Convención y, que son, una de las razones por la cual, las grandes flotas que pescan a distancia y se apropian ilegalmente de recursos pesqueros por U$S 12.000 millones anuales, en perjuicio del desarrollo económico y social y, la soberanía de los países emergentes.
Por ello entendemos, que el Congreso de la Nación debería encomendar al Poder Ejecutivo que presente al Secretario Gral. de las Naciones Unidas LAS ENMIENDAS que en materia de protección de los recursos naturales de los Estados ribereños en la ZEE; en la alta mar; en la plataforma continental y el subsuelo marino, para su incorporación al texto de la CONVEMAR; teniendo especialmente en cuenta las declaraciones expuestas por la Argentina en el artículo 2º inciso c) de citada Ley, donde se indica que si bien «la Argentina acepta las disposiciones sobre ordenación y conservación de los recursos vivos en el alta mar, considera que las mismas son insuficientes, en particular las relativas a las poblaciones de peces transzonales y las poblaciones de peces altamente migratorias» y, que «teniendo presente su interés prioritario en la conservación de los recursos que se encuentran en su ZEE y en el área de alta mar adyacente a ella, considera que de acuerdo con las disposiciones de la CONVEMAR (…) los estados que pesquen esas poblaciones en el área adyacente a su ZEE deben acordar las medidas necesarias…». Pese a lo cual, entendemos, esta declaración también debería perfeccionarse. Razón por la cual, resulta necesario enmendar la CONVEMAR, porque entre otras cosas:
a) Carece de la suficiente precisión en diversas materias y, no define adecuadamente el objeto de asegurar la sostenibilidad de las especies y su debido aprovechamiento, estando orientada a precisar los límites geográficos, demarcando los distintos espacios marítimos y de las plataformas sin garantizar una pesca sostenible de las especies migratorias que transponen los límites jurídicos establecidos.
b) Esta Convención, al igual que distintos Acuerdos, Códigos internacionales relativos al mar y a la pesca, no han definido con precisión la terminología utilizada de “pesca ilegal”; “altamente migratorios”; “migratorios”; “transzonales”; “transfronterizas”; etc., a partir de lo cual, resulta imposible establecer los marcos normativos destinados a ordenar y conservar los recursos y establecer los derechos y obligaciones de los Estados; entendiendo, que previo a los acuerdos respecto a la limitación de los espacios, derechos y obligaciones, debería establecerse el “qué”, para finalmente abordar el “cómo” y “quién”; por lo tanto, los términos citados resultan inaplicables desde la CONVEMAR y, las referidas declaraciones de Argentina y, por contrario, las especies deberían denominarse migratorias cualquiera sea el ámbito al que se realice esta migración y la distancia que se trasladen. Tampoco están debidamente definidas en la CONVEMAR las especies asociadas.
Respecto de que en el Anexo I de la CONVEMAR se califiquen algunas especies de “altamente migratorias” no significa de modo alguno, que se esté definiendo qué es una especie “altamente migratoria” y qué condiciones debe reunir la especie para ser indicada como tal e incluida en este Anexo. Mucho más, cuando se han dejado fuera de él, sin fundamento, innumerables especies migratorias (Calamar Illex argentinus, por ej.).
c) Teniendo en cuenta los derechos soberanos de los Estados ribereños en el mar territorial, la ZEE y la Plataforma Continental y, por otra parte, la “libertad de pesca en alta mar” establecida en la CONVEMAR, se requiere un tratamiento integral y en conjunto, respetando los derechos y obligaciones de los Estados y, al mismo tiempo, asegurar la sostenibilidad biológica; pero, se observa, que mientras las obligaciones son relativamente laxas en alta mar, hay mayores exigencias en la ZEE, pese a que el ecosistema es uno e indivisible y, por lo tanto, la depredación pesquera o la contaminación marina ocurrida en alta mar afecta a la ZEE y viceversa, razón por la que entendemos, es necesario armonizar una administración integral y conjunta de los recursos en ambas zonas; ya que, la libertad de pesca en alta mar, en las condiciones formuladas, atenta contra la sostenibilidad y no contribuye a la promoción de acuerdos biológicos, operativos, económicos y sociales con los Estados ribereños para dar sostenibilidad a los recursos originarios de las ZEE; razón por la cual, se debería calificar claramente, como actos de piratería (interferencia y/o apropiación de bienes) y de Pesca Ilegal a aquellas operaciones que se realizan sin cumplir alguna de las regulaciones internacionales o nacionales de origen y/o sin control independiente y/o si se capturan sin acuerdo previo especies que interaccionan o están asociadas o son originarias de las ZEE o, se realiza todo acto, que atente contra la sostenibilidad de las especies pesqueras.
d) El interés de los Estados ribereños, como Argentina, no debería limitarse al área adyacente a la ZEE porque la migración puede ser a mayor distancia e incluso la relación de estas especies con relación a asociadas.
El término “pesca adyacente a la ZEE” es impreciso para determinar un área que está más allá de las 200 millas marinas en las que limita la ZEE, ya que el término “Adyacente” es que “está muy próximo o unido a otra cosa”, mientras que la migración de las especies puede efectuarse dentro de una ZEE; entre ZEE de países vecinos o más allá de las 200 millas en alta mar o desde ésta hacia la ZEE.
e) No debería tampoco referirse a peces; sino a peces, crustáceos y moluscos o en su defecto al genérico especies pesqueras; ya que los peces son animales vertebrados acuáticos de sangre fría y este término comprende a peces, elasmobranquios y ciclóstomos, estando excluidos los mamíferos acuáticos, los animales invertebrados y los anfibios (Decreto 4238/68. Pescado 23.2.9 Res. ex-SENASA N° 533 del 10/05/94. Argentina) y no corresponde aplicarlos a los crustáceos y moluscos, como erróneamente se lo hace en varias legislaciones internacionales. El propio Art. 5º inc. f) del llamado Acuerdo de Nueva York lo ratifica: «…la captura accidental de especies no objeto de la pesca, tanto de peces como de otras especies…”». Ello invalida todos los textos porque el término “peces” porque, como hemos dicho, no alcanza a los crustáceos y moluscos.
f) Resulta también imprecisa la frase indicada en el Art. 2º inc. c): «(el gobierno) está facultado para adoptar, de conformidad con el derecho internacional, todas las medidas que considere necesarias a tal fin», por cuanto la CONVEMAR ha dicho que la “pesca en alta mar es libre”, por lo tanto la Argentina tiene que empezar por promover una Enmienda para que se precise y defina cuándo esa “pesca libre” en alta mar debe considerarse Ilegal o INDNR, término este último que, tampoco define la CONVEMAR, ni ninguna norma complementaria de ésta que, por otra parte, no podría excederse a lo prescripto en esta Convención acordada por consenso.
Entendemos, que los Estados ribereños no pueden perder el dominio de los recursos migratorios originarios en la ZEE por el solo hecho de que éstos migren a alta mar; no solo porque una cuestión de titularidad, sino y fundamentalmente, porque las capturas en éste ámbito, sin ningún tipo de regulación ni determinación de los rendimientos máximos sostenibles provocarían una depredación e insostenibilidad de las especies y, la propia CONVEMAR reconoce, que se trata de un único recurso (artículo 63º 2) precisando: «Cuando tanto en la ZEE como en un área más allá de ésta y adyacente a ella se encuentren la misma población o poblaciones de especies asociadas» y, la ONU-FAO refiere, a que en la dinámica de poblaciones, la unidad de estudio es la población, la cual -dice- «puede ser definida como la entidad viviente formada por los grupos de peces de una misma especie que ocupan un espacio o lugar común».
Que si los buques pesqueros de los Estados de pabellón explotan en alta mar sin control presencial alguno el recurso pesquero de una población originaria de la ZEE se interrumpirá el ciclo biológico y, con ello, la migración, poniendo en riesgo la sostenibilidad de las especies tanto en la ZEE de los Estados ribereños como también las existentes en alta mar; agravándose, porque en general, en alta mar no se hacen los estudios más básicos de determinación de la «Captura o Rendimiento Máximo Sostenible» y, aún menos, en forma integral y conjunta con las que se realizan anualmente en las ZEE por organismos técnicos competentes (INIDEP).
Finalmente y, como muy importante, no es posible que la CONVEMAR alcance a los territorios que se encuentren en disputa según la ONU; como es el caso de Malvinas, Georgias del Sur y Sándwich del Sur y sus aguas correspondientes, ya que la propia Naciones Unidas ha instado a la Argentina y el Reino Unido de Gran Bretaña «a que se abstengan de adoptar decisiones que entrañen la introducción de modificaciones unilaterales en la situación mientras las Islas están atravesando por el proceso recomendado por las Res. 2065 (XX) y 3160 (XXVIII)».
Por todo lo expuesto, se entiende que la solicitud de ENMIENDAS para su aprobación y presentación ante las Naciones Unidas debería tener especialmente en cuenta, las siguientes cuestiones:
1) Definir «por PESCA ILEGAL a aquella captura voluntaria y/o libre de especies pesqueras, en las ZEE de los Estados ribereños, o fuera de su jurisdicción o en alta mar sin cumplir total o parcialmente con la regulación internacional o nacional de origen y/o sin contar con control independiente y/o si se captura en alta mar sin control del Estado de pabellón y/o sin acuerdo previo entre estos Estados y los ribereños en aquellas especies que interaccionan o están asociadas o son migratorias originarias de las ZEE en alta mar o migran desde ésta a las ZEE, y/o donde se realice todo acto, de cualquier naturaleza, que atente contra la sostenibilidad de las especies pesqueras y/o contaminen el medio ambiente y/o amenacen la seguridad alimentaria y/o económica, y/o beneficien al crimen organizado transnacional y/o la evasión fiscal» (César Lerena, “Pesca. Apropiación y depredación” Ed. Proyecto Sur, 2014).
2) Eliminar el término “Altamente”, cuya ponderación es inmedible y discriminatoria y reemplazarla por “Migratorio/a” que se define por aquella especie pesquera que realiza un «movimiento periódico desde una región geográfica, y su subsecuente regreso…» (Roux A; de la Garza J; Piñero R y, Bertuche D. Informe Técnico del INIDEP Nº 007, 3/4/2012). Independiente de la distancia que recorran, pudiendo ser migraciones desde la ZEE a alta mar o desde ésta a la ZEE; dentro de la misma ZEE o entre las ZEE de países vecinos (César Lerena “Pesca. Apropiación y Depredación”, Ed. Proyecto Sur, 2014).
3) Incorporar como especies migratorias al calamar (Illex argentinus); Calamar loligo (Loligo gahi); merluza común (Merluccius hubbsi); Hoki (Macruronus magellanicus); merluza negra (Dissostichus eleginoides); polaca (Micromesistius australis); abadejo (Genypterus blacodes); bacalao austral (Salilota australis); Nototenia (Patagonotothen spp); Granadero (Coelorhynchus fasciatus) y otras que el Instituto Nacional de Investigación y Desarrollo Pesquero (INIDEP) entienda como tales y que otros Estados soliciten.
4) Demostrar a través de los estudios científico-técnicos pertinentes del INIDEP que en las especies indicadas en el inciso precedente, la mayoría de los procesos vitales y de migración se originan en la ZEE Argentina hacia alta mar y aun realizándose procesos biológicos en alta mar, el resguardo de las especies en este ámbito es central para asegurar la disponibilidad de los recursos en la ZEE, de modo tal de garantizar el cierre del ciclo biológico, la ecología trófica y el cuidado integral del Ecosistema como el propio Preámbulo de la CONVEMAR precisa; en cuyo caso, los Estados de pabellón deben acordar con los ribereños para realizar la pesca en alta mar asegurando que no se afecten intereses de terceros como reza el citado Preámbulo, contribuyendo «a la realización de un orden económico internacional justo y equitativo que tenga en cuenta los intereses y necesidades de toda la humanidad y, en particular, los intereses y necesidades especiales de los países en desarrollo» (sic) de conformidad con los propósitos-principios de la ONU, enunciados en su Carta.
5) Establecer que los buques que pescan fuera de su jurisdicción en alta mar deben ser controlados en forma presencial por los Estados de pabellón (Art. 94º CONVEMAR) o, mediante controles independientes certificados o, acuerdos con los Estados ribereños; considerándose pesca ilegal la sola captura sin control.
6) Determinar la realización de las investigaciones pertinentes en alta mar de los Estados de pabellón con los ribereños para determinar la Captura o Rendimiento Máximo Sostenible, considerándose pesca ilegal cuando se capturen sin la determinación previa de estas de los límites y áreas de captura.
7) Demostrar entre investigadores de los Estados de pabellón y ribereños qué especies asociadas en alta mar intervienen en la cadena trófica con las especies migratorias originarias de las ZEE y viceversa.
8) Entendiendo que la CONVEMAR regula la alta mar (Parte VII) la captura de especies no debiera limitarse al área adyacente a la ZEE sino a toda especie migratoria originaria de la ZEE que se encuentre a partir de las 200 millas sobre los cursos de agua en alta mar o las que originarias de alta mar se encuentren en la ZEE; al igual que las que resultan asociadas y, aquellas especies bentónicas de la plataforma continental extendida más allá de las 200 millas en aquellos casos de jurisdicción del Estado ribereño según lo previsto en la CONVEMAR;
9) Los Estados de pabellón y los ribereños unificarán sus legislaciones aplicables para determinar aquellas prácticas u otras prohibidas que se configuren como pesca INDNR y, establecerán los marcos básicos de acuerdos para la extracción de recursos pesqueros más allá de las 200 millas en los cursos de agua para facilitar los Acuerdos bilaterales o multilaterales que en todos los casos deberán contemplar de mínima, aquellas cuestiones ya previstas en la CONVEMAR.
10) Los alcances del articulado de la CONVEMAR no se aplicarán a los territorios ocupados por Estados, cuya soberanía plena sobre estos territorios esté siendo reclamada por terceros Estados en las Naciones Unidas y, esta Organización formalmente entienda que se trata de territorios en disputa. Ello alcanzará, no solo a territorios continentales e insulares, sino también a los límites marítimos establecidos en la CONVEMAR y a la prohibición de la explotación de los recursos naturales, mientras las partes en controversia no arriben a acuerdos definitivos sobre los territorios en disputa.
No llevar adelante las Enmiendas indicadas seguirá dando lugar a que los Estados de pabellón sigan extrayendo recursos de Latinoamérica y el Caribe por 12.000 millones de dólares anuales.
* Experto en Atlántico Sur y Pesca. Ex Secretario de Estado. Presidente de la Fundación Agustina Lerena. Presidente Centro de Estudios para la Pesca Latinoamericana (CESPEL). Autor de “Plan Nacional de Pesca. Cien Acciones y reforma de la Ley de Pesca” (2023).
Artículo publicado el 25/10/2023 por Seafood Media Group Ltd., https://seafood.media/fis/worldnews/worldnews.asp?l=s&country=0&special=&monthyear=&day=&id=126675&ndb=1&df=0
