Adrián Rocha*
En 1973 Claus Offe publicó un artículo en el que analizó los límites del Estado en el manejo político de conflictos, cuyo título recoge esta nota. El texto fue el resultado de una investigación llevada a cabo por Offe en el Instituto Max-Planck de Starnberg. Luego se incorporó en un libro editado por John Keane, el cual reúne varios textos del autor sobre el tema, con el nombre de Contradictions of the Welfare State, cuya traducción al español estuvo a cargo de Antonio Escohotado[1].
El análisis de Offe estuvo centrado en las limitaciones y, como indica el título del libro, en las contradicciones del Estado de Bienestar respecto de su capacidad como agente regulador de conflictos. Los estados de bienestar que analizaba Offe eran los europeos de la posguerra que, como se sabe, se vieron ante serias dificultades hacia el fin de los “años dorados”, esos que van desde 1950 hasta la primera crisis del petróleo, ya que comenzaron a registrar problemas fiscales, políticos y sociales. La habilidad del Estado de Bienestar para gestionar conflictos entre clases, que hasta el momento había mostrado relativo éxito, se vio debilitada por las mismas razones de ese éxito, entonces invertidas: la prosperidad producto de la disponibilidad de recursos que permitían sostener un Estado robusto y reticular, comienza a mermar por limitaciones fiscales y por la multiplicidad de funciones asumidas por la esfera político-administrativa, mientras los derechos ciudadanos y las demandas sociales se expanden y consolidan en el plano jurídico. Ante esta situación, Offe efectúa lúcidos señalamientos a partir de un enfoque integral de los estados europeos de la posguerra, analizando tres subsistemas interdependientes: el económico, el político-administrativo y las estructuras de socialización.
Aquí se recuperan libremente algunos de sus aportes. Los mismos se destacan en contextos como el de hoy, en el que el diseño de estrategias destinadas a paliar incertidumbres parece estar circunscripto al interés de los políticos, en detrimento de la capacidad misma de los Estados.
Policy Sciences y planes de contingencia
La crisis que trajo el COVID-19 interpela a toda la comunidad científica y también a las disciplinas sociales, las cuales son un vector decisivo en el diseño de políticas públicas, al mismo tiempo que una herramienta con la que los gobiernos enfrentan cotidianamente los dilemas y desafíos de la coyuntura. La exigencia del calendario político respecto de temas que influyen en procesos electorales, en la definición de agendas y en la formulación de estrategias de imagen pública orienta las investigaciones sociales hacia cuestiones que en muchas oportunidades sirven más a los intereses políticos que a los estatales. El uso por parte de la política de los conocimientos que proveen las disciplinas sociales es inevitable, aun cuando las investigaciones se diseñen con el más utópico propósito, pues la inocencia es la proteína del realismo. Empero, en crisis de este tipo, ese aprovechamiento por parte de los políticos queda al desnudo.
Así, la distancia necesaria para analizar muchos de esos dilemas pierde relevancia en la medida en que la eficiencia que de ella se desprende no se condice con los tiempos de la política. En efecto, cuando surge una crisis para la cual no se poseen planes de contingencia efectivos, el desfase entre quienes toman distancia y la urgencia de la realidad se torna más evidente, ya que las formulaciones de quienes asumen tal distanciamiento generalmente son poco aplicables o directamente se extravían en críticas poco constructivas, cayendo incluso en posiciones absurdas, tal como se observa en el artículo sobre el coronavirus escrito por Agamben[2].
Quienes profesionalmente se dedican al diagnóstico de un problema público, y por tanto al diseño, implementación y evaluación de políticas públicas, guardan íntima proximidad con los escenarios de la coyuntura. Esa vinculación se debe a que su tarea se enfoca en los estudios de casos —pues el método empírico es ineludible para los policymakers—. Pero por ello mismo los hacedores de políticas tienden a internalizar y a naturalizar los ritmos y procedimientos de la dinámica política, perdiendo acaso la distancia científica necesaria. De esta manera, resulta de interés preguntarse cómo y cuánto la política transforma a los policymakers y viceversa. Quedaría elegante afirmar que se trata de una relación dialéctica. Aun así, se trataría de una dialéctica muy asimétrica.
Offe discute el rol que le toca a las disciplinas sociales en el campo político, invitando a desconfiar de la capacidad de control y planificación de las Public Policies, que por su apego tal vez inevitable a la toma de decisiones se encuentran limitadas precisamente por la inmediatez de los escenarios. No obstante, eso no debería incentivar una renuncia a la intervención epistemológica, pues un caso como el que se vive hoy exige soluciones y propuestas racionales. Acaso sea necesario considerar la posibilidad de crear espacios de investigación académica que, además de estudiar los protocolos usuales para enfrentar las crisis (imaginables), diseñen también proyectos de investigación que partan de escenarios poco probables, y que sobre todo registren tendencias hacia crisis de este tipo.
Según Tedros Adhanom Ghebreyesus y Bill Gates, una pandemia era plausible en el mediano plazo. Así lo indica Daniel Mediavilla en El País[3]. Sin embargo, nadie podía anticipar un probable escenario como el de hoy (sabemos que la probabilidad está vinculada con la frecuencia), por lo demás incierto, debido a que el proceso está en pleno desarrollo y a que se dispone de poca información sobre el ciclo definitivo del COVID-19, lo cual impide trazar comparaciones con virus de los cuales existe información perfecta. En efecto, el contexto de información imperfecta es lo que impide establecer un plan de contingencia adecuado a la capacidad de daño del agente. Desde Asia hasta América toda, pasando por Europa, los mandatarios hoy discuten estrategias de mitigación y contención de las cuales no tienen certeza alguna. Minimizar la situación a partir de comparaciones con otros episodios u otras enfermedades es peligroso e irresponsable, pero de ahí no se sigue que un plan sea mejor que otro (cabe recordar que Taiwán ignoró buena parte de los consejos de la OMS), aunque el aislamiento pareciera ser, de momento, la mejor estrategia defensiva.
Offe estimaba que concebir a las crisis como acontecimientos imprevistos traía problemas mayores (derivados de omitir sus causalidades), por lo que sugirió identificar los fenómenos que van gestando su irrupción. Por ello, insistió en escapar del concepto “esporádico” de crisis, el cual se centra en la plena coyuntura (la gran protagonista de hoy), proponiendo un enfoque alternativo que consiste en atender a los “mecanismos que generan los acontecimientos”, a partir de los cuales las crisis serían “tendencias de desarrollo que son confrontadas por tendencias contrarias”.
Mecanismos dentro de mecanismos
¿Qué “mecanismos” han dado lugar a este acontecimiento? Si se parte de lo dicho por Peter Singer y Paola Cavalieri en una nota publicada en The Project Syndicate[4], es lícito inferir que los denominados “mercados húmedos” han creado las condiciones para la aparición de este virus. Según los autores, “tanto la epidemia de SARS (síndrome respiratorio agudo grave) en 2003 como la actual se originaron en los ‘mercados húmedos’ de China: mercados al aire libre en los que los clientes compran animales vivos a los que acto seguido se mata en el lugar. Hasta fines de diciembre de 2019, todas las personas afectadas por el virus habían tenido algún vínculo con el mercado Huanan de Wuhan”.
En una nota de Los Ángeles Times, Christopher St. Cavish[5] asegura que existe una gran equivocación sobre los mercados húmedos pues, según afirma, serían los mercados silvestres los realmente peligrosos. El problema, señala el autor, “surge cuando se introduce la vida silvestre en este sistema. Apropiadamente, los críticos señalan que traer animales estresados de distintas especies —que transmiten diferentes enfermedades— a una proximidad cercana y sin ninguna supervisión, no es bueno para la higiene. En el peor de los casos, puede proporcionar el caldo de cultivo para el COVID-19, el SARS y la gripe aviar”.
En cualquier caso, estos espacios de comercialización no se encuentran solamente en China. Forman parte de una extensa red de intercambios que, aunque resulte sorprendente, todavía persisten en una era de robótica, inteligencia artificial y tecnologías productivas de punta. Tales mercados son poco higiénicos, lo que se “compensa” argumentativamente con la excusa de la celeridad con que operan: al venderse rápidamente sus productos, los períodos de éstos en condiciones “poco recomendables” serían breves. Esta postura sería fácilmente desestimada por cualquier estudio bromatológico.
El “mecanismo” que yace detrás de este tipo de prácticas de intercambio no es otro que un sistema de comercio mundial muy heterogéneo y dispar. La FAO y las unidades sanitarias de los Estados son conscientes de estos mercados, pero como sus utilidades y coberturas abarcan a un amplio segmento socio-económico, prohibirlos tiene costos que nadie quiere asumir. Detrás de ese “mecanismo” se podría advertir otro, a partir de una lógica que conduce a una concatenación de mecanismos que ilumina una maquinaria productiva que transita en el límite de la formalidad. Maquinaria que llega a recluirse en la informalidad por razones de rentabilidad, en el marco de juegos win-win en donde Estados, comercios y particulares “ganan”: unos se desentienden de determinadas poblaciones y de necesarios controles mientras que otros compensan ese desentendimiento comerciando en los márgenes y abasteciéndose. Sería interesante conocer cuántos mercados de este tipo existen en América Latina.
¿Desmercantilización de la salud?
Offe hizo hincapié también en una tensión inherente a la gestión de los conflictos en el Estado de bienestar, la cual es aplicable a casi todas las unidades estatales de hoy: aquella que se advierte entre los procesos de mercantilización y desmercantilización. El Estado debe necesariamente autolimitarse, pues depende de procesos de producción e intercambio que lo obligan a preservar la perspectiva privada. Sin embargo, para que esa subordinación positiva tenga lugar, debe asimismo desmercantilizar algunas áreas de la vida pública. Esta contradicción echa luz sobre un aspecto que se desprende de aquél, al cual Offe presta especial atención: el déficit fiscal. Las áreas de la vida desmercantilizadas, junto con las demandas por ampliación de derechos, significan inevitablemente una mayor carga fiscal para el Estado. Como señala John Keane en su introducción, “las políticas de los Estados del bienestar necesitan hacer lo imposible: se ven forzadas a reorganizar y restringir los mecanismos de acumulación capitalista para permitir que esos mecanismos cuiden espontáneamente de sí mismos”[6].
No caben dudas de que la crisis del COVID-19 pone sobre el tapete esta tensión. En ese sentido, las políticas sanitarias y los sistemas de salud se encuentran en el centro de la discusión. El financiamiento de todo sistema de salud implica altos costos, de allí que tanto sector público como privados estén en constante tensión en torno de este tema. Una estructura mixta podría ofrecer soluciones. La crisis actual augura un replanteamiento de los marcos económicos con los que se han pensado los sistemas de salud. Su posición estratégica desafía a las prioridades fiscales de los Estados, que al asumir cada vez más funciones se vuelven por ello menos ágiles para gestionar conflictos.
Si la salud debe ser un área desmercantilizada, lo cual es muy probable que se plantee después de esta crisis, forzosamente se deberá mercantilizar otras, sin por eso incentivar actividades informales.
¿Autoritarismo en el horizonte?
La crisis en el manejo de la crisis aparece entonces como una consecuencia de tensiones crecientes en el seno de una transición en torno de la tecnología y las comunicaciones, en donde el poder administrativo del Estado se ve desafiado por sus falencias para detectar y anticipar tendencias hacia las crisis. Esas tensiones arrojan escenarios que se consideraban poco probables, pero que finalmente suceden, como lo ocurrido con el COVID-19.
Las tendencias hacia la crisis parecen estar siempre inscriptas en esos mecanismos que operan en condiciones opacas y que son poco regulados precisamente por limitaciones que el Estado debe ponerse a sí mismo: procesos de desarrollo que contrarían al mismo desarrollo, en el marco de relaciones asimétricas de información y, sobre todo, de comunicación, en las que prima la acción estratégica y no la acción orientada al entendimiento, tal como llamara Habermas[7] a las formas de establecer canales dialógicos que permitan diseñar instituciones que reduzcan los márgenes de incertidumbre, no sólo en el intercambio, sino en la gestión de crisis y conflictos.
En el rediseño de las instituciones formales universales que hasta el día de hoy han dominado las interacciones entre Estados, Corporaciones y actores de interés reside la posibilidad de incentivar el surgimiento de instituciones informales[8] que, por su carácter cultural y dinamizador, orienten las acciones de los agentes hacia una cooperación fundada, cuando menos, en el autointerés comunitario.
¿En qué medida un Estado como el de China está efectivamente interesado en que sus instituciones provean de la mejor información al resto del sistema internacional, para que éste pueda diseñar estrategias de contención y mitigación ante escenarios como el que suscita el avance de este virus? ¿Están las potencias mundiales interesadas en compartir, no toda, sino aquella información que resulta de interés vital para el sistema? ¿Se encuentra el mundo, probablemente, ante una crisis de racionalidad? ¿Está la “la razón de Estado”, tal como la concibió Murizio Virol[9], limando hoy la legitimidad misma del Estado liberal, mientras configura otra, acaso no tan desconocida, forma de lo estatal-comunitario?
Los dilemas acerca de la libertad de circulación y de comercio y de la presencia de un Estado de Derecho que para proteger esa libertad necesite paradójicamente restringirla, cobran mayor fuerza en crisis como la actual. En su potencial fracaso como promotor del intercambio económico global y como agente estabilizador de conflictos se entrevé, brumosamente, la raíz del autoritarismo.
* Licenciado en Ciencia Política, Universidad Abierta Interamericana (UAI). Analista político internacional en Open Democracy <https://www.opendemocracy.net/>.
Referencias
[1] Offe, C. Contradicciones en el Estado de Bienestar. Madrid: Alianza, 1990, 309 p.
[2] Giorgio Agamben. “L’invenzione di un’epidemia”. Quodlibet.it, 26/02/2020, <https://www.quodlibet.it/giorgio-agamben-l-invenzione-di-un-epidemia>, [consulta: 25 de marzo de 2020].
[3] Mediavilla, D. “La pandemia que todos sabían que iba a llegar y nadie supo parar”. El País, 18/03/2020, <https://elpais.com/ciencia/2020-03-17/la-pandemia-que-todos-sabian-que-iba-a-llegar-y-nadie-supo-parar.html>, [consulta: 20 de marzo de 2020].
[4] Singer, P.; Cavalieri, P. “El otro lado oscuro del COVID-19”. The Project Syndicate., 03/02/2020, <https://www.project-syndicate.org/commentary/wet-markets-breeding-ground-for-new-coronavirus-by-peter-singer-and-paola-cavalieri-2020-03/spanish>, [consulta: 20 de marzo de 2020].
[5] Cavish, Christopher St. “No, los mercados frescos de China no causaron el Coronavirus”. Los Ángeles Times, 15/03/2020, <https://www.latimes.com/espanol/internacional/articulo/2020-03-15/comentario-no-los-mercados-de-alimentos-frescos-de-china-no-causaron-el-coronavirus>, (consulta: 20 de marzo de 2020).
[6] Offe, C. Op. cit., p.22.
[7] Habermas, J. Escritos filosóficos. Fundamentos de la sociología según la teoría del lenguaje. Barcelona: Paidós, 2011, 449 p.
[8] North, D. “Institutions”. En: The Journal of Economic Perspectives, vol. 5, nº 1. (Winter, 1991), p. 97-112.
[9] Viroli, M. De la política a la razón de Estado. La adquisición y transformación del lenguaje político (1250-1600). Madrid: Akal, 2009, 368 p.
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