César Augusto Lerena*
Ningún país desarrollado en el mundo abre su mar a la explotación de sus recursos pesqueros por parte de buques extranjeros. Independientemente del acceso a recursos excedentes que refiere la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CONVEMAR), solo Cuba, Costa Rica, Guatemala, Panamá, Puerto Rico, la República Dominicana y los países africanos, que no tienen desarrollada su flota pesquera como la Argentina, admiten la captura extraña en la Zona Económica Exclusiva (ZEE); con el agregado de que los desembarcos de la captura puedan realizarse en cualquier puerto fuera del país y, con ello, se terminen el procesado de esas capturas en plantas industriales del país. A Estados Unidos, la Unión Europea, Japón o China no se le ocurriría semejante proyecto.
Muchos técnicos y diplomáticos del mundo dieron lugar a la CONVEMAR obteniendo el dominio y la jurisdicción de los Estados ribereños en la ZEE, precisamente, para administrar sus recursos económicos, pesqueros, generar industrias y empleo. Este proyecto tira por la borda este esfuerzo fenomenal de las empresas y trabajadores argentinos.
Por cierto, se tendrá menos certeza aún sobre qué, cómo y cuánto se captura sino desembarca en el país, con la consiguiente apropiación y evasión y no habrá más datos estadísticos que puedan asegurar la sostenibilidad de las especies. Este proyecto destruirá el esfuerzo de los investigadores para explotar sostenidamente los recursos pesqueros y también afectará la economía nacional.
El Capítulo XVIII Sección III de la Ley de “Bases y Puntos de partida para la Libertad de los Argentinos” respecto al Régimen Federal de Pesca (Ley 24.922) abre el mar argentino y lo hace formalmente con autorizaciones y cuotas a los buques extranjeros y, con ello, no solo no cumplirá con ninguna de las premisas del gobierno de bajar el costo del Estado sino que además producirá una imprevisibilidad inadmisible en el sector pesquero que tiene una estructura industrial, una flota disponible y una plantilla de operarios, astilleros, etc., que dependen del principal bien de la actividad: el pescado.
La actividad pesquera tiene mucho que corregir y yo soy partidario de ello; pero esta reforma no atiende ninguno de los cambios centrales que podrían potenciar la actividad. Es posible que al sector se le pueda exigir más; aunque, es bueno decir que lo ya hecho se hizo, pese a los pésimos funcionarios del área, los crecientes costos internos y a las erráticas políticas de los gobiernos de turno.
Las empresas pesqueras en la Argentina y el mundo no son empresas constructoras que licitan una obra y luego de efectuada la misma se va. En la pesca hay una super estructura cimentada desde hace años con inversiones periódicas donde se explota integralmente la actividad y a su riesgo: captura los recursos (con su complejidad biológica, marítima y de seguridad); los industrializa en forma directa (con su complejidad por tratarse de recursos altamente perecederos); los exporta sin intermediarios (donde el mercado internacional fija el precio) y realiza sus operaciones con trabajo intensivo (con la problemática laboral). No hay otra actividad productiva en la Argentina que sobrelleve semejante complejidad.
La reforma que se propone es errónea, insuficiente y abre gravemente el mar argentino a buques extranjeros y, para facilitarlo, termina con la exigencia de que los tripulantes sean argentinos, en un país que sufre de desocupación.
Dentro de las reformas de esta ley ómnibus observamos:
Respecto al artículo 242º que reforma el artículo 7º de la Ley Federal de Pesca agrega la obligatoriedad de “licitar las cuotas de captura anual”; lo cual es un procedimiento que la ley actual podría aplicar sin reforma alguna, por cuanto, como puede observarse en el citado artículo 7º original-reformado, dentro de las funciones de la Autoridad de Aplicación está la de “regular la explotación”, aunque elimina cuestiones muy importantes ―se trate de licitación o no― respecto a que la adjudicación debe estar referida a la “captura anual por buques, por especies, por zonas de pesca y por tipo de flota”; lo cual pareciera estar demostrando el desconocimiento de que hay reglas técnicas, biológicas y operativas internacionales y nacionales que están destinadas a asegurar la sostenibilidad de las especies. Basta ver las reglas de la Unión Europea para ello.
Respecto al Artículo 243º que reforma el artículo 9º de la Ley Federal de Pesca elimina la facultad del Consejo Federal Pesquero de “Aprobar los permisos de pesca comercial y experimental”; lo cual es absolutamente contradictorio a la reforma que se propone, donde se mantiene en el artículo 7º que, dentro de las funciones (inc. d) de la Autoridad de Aplicación está la de “emitir los permisos de pesca, previa autorización del Consejo Federal Pesquero”. Obviamente toda la pesca en el mar territorial o la ZEE Argentina, sea comercial o experimental, debe ser aprobada. Salvo que la intención sea ―directamente― liberar el mar argentino. Entiendo que no; pero, los efectos son los mismos.
Respecto al Artículo 244º que deroga el artículo 25º de la Ley Federal de Pesca que deja sin efecto “la obligatoriedad de descargar la producción de los buques pesqueros en muelles argentinos”. El autor parece desconocer los procedimientos habituales de captura y descarga y que la mayoría de la pesca ilegal, según la FAO y todos los institutos internacionales y nacionales especializados, deriva del transbordo en alta mar o, de la utilización de otros puertos que no están dentro de la jurisdicción del Estado ribereño. Ello, por supuesto, generará una fenomenal evasión jamás vista en la Argentina ni siquiera en la etapa que se autorizó “el plan barrido”. Por supuesto ello contradice las consignas de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (Ley 24.543); el Acuerdo de Nueva York (Ley 25.290) y el Plan Rector del Puerto que promueve las Naciones Unidas y podría llevar a una importante reducción de los desembarques en la Argentina y la consecuente disminución de las exportaciones nacionales. ¿A quién le van a cobrar las retenciones? Por ejemplo, ¿a qué empresa radicada en la Argentina que le vende su producción a Brasil se le ocurriría desembarcar en puertos argentinos en lugar de desembarcar directamente en Brasil y no pagar retención alguna o que para evitar el 15% de estas retenciones que acaba de anunciar el gobierno las empresas desembarquen en Uruguay para evitar estos costos y otros. Esta decisión parece apuntar a facilitar la pesca con buques extranjeros y nosotros nos adelantamos a decir que, como ocurrió con la pesca en la ZEE con buques rusos, españoles y otros, aprobados por el Congreso de la Nación, se produjo un descontrol total, la utilización de buques mellizos y la depredación más grave que sufrió el caladero argentino.
Esta decisión hace caer una de las herramientas centrales para la lucha contra la pesca ilegal, el narcotráfico y el trabajo esclavo.
Respecto al Artículo 245º que reforma el artículo 26º de la Ley Federal de Pesca entendemos que este cambio será letal para industria que opera radicada en el país y para la industria naval argentina, además de atentar contra el trabajo nacional, cuando indica: “la autoridad de aplicación solo podrá verificar los requisitos técnicos y de seguridad de los buques. Los permisos no podrán tener un tratamiento diferencial por el origen de los buques, su antigüedad o la mano de obra que empleen; ni por las características de las empresas titulares de los buques”.
Esta reforma establece, además, que “los permisos tendrán como mínimo una duración de veinte (20) años”, lo que parece ignorar que el recurso pesquero es renovable pero agotable; sujeto a procesos biológicos referidos a las especies, al medio marino y al esfuerzo pesquero que realizan los buques en la ZEE, pero también en alta mar (donde la Argentina no tiene jurisdicción), ya que se trata de explotaciones que actúan sobre recursos de un mismo ecosistema. No se pueden otorgar permisos como “mínimo” de 20 años, porque es desconocer los fenómenos biológicos de la naturaleza y la periódica actualización de condiciones que podrían establecerse tanto en las “licitaciones” como cualquier otro sistema contractual de concesión.
Esta reforma deja de manifiesto la vocación de ignorar el esfuerzo de las empresas nacionales o extranjeras radicadas en el territorio nacional que han consolidado esta actividad desde hace más de 50 años, donde en muchos casos se trata de sociedades familiares, de tercera generación, que comenzaron su actividad pesquera en pequeñas lanchas amarillas, vendiendo sus productos en el mercado central y hoy tienen importantes flotas pesqueras, plantas industriales y ocupan un importante número de trabajadores; además de exportar a los mercados más exigentes del mundo, pese a la situación macroeconómica nacional y la incapacidad reiterada de los gobiernos.
Es verdaderamente asombroso que retrotrayéndonos al siglo XIX, un gobierno no promueva la construcción de buques en el país (que en el exterior está subsidiada); que despreocupado por la desocupación nacional no exija que los buques empleen mano de obra nacional especializada, que la Argentina está en condiciones de proveer. Que no se considere importante la antigüedad de los buques, que ha sido el motivo de decenas de naufragios (en los últimos 15 años los buques “Jesús del Camino”, “Santa Lucía”, “Atlántida”, “Unión”, “San Jorge I”, “San Antonino” y “Repunte”) con la consecuente pérdida humana; aparte que la modernidad hace a la operatividad más eficiente y menos contaminante; que se deseche la promoción de procesar en plantas industrias que permite una mayor demanda de operarios; que no se exija el mayor valor agregado al producto final, lo que significa regalarles a los países importadores la transformación y la mano de obra argentina. Un verdadero desconocimiento de la actividad y de sus efectos y la “limpieza de exigencias” que deja en evidencia la intencionalidad del gobierno de abrir el mar argentino a buques extranjeros, cuestión que se consolida en el artículo siguiente.
Respecto al Artículo 246º que reforma el artículo 27º de la Ley Federal de Pesca. Esta reforma precisa que las capturas se asignarán mediante un “sistema de licitaciones internacionales, a quién aporte el mayor arancel para la captura determinada” y agrega: “el porcentaje que fijará el Consejo Federal Pesquero a efectos de evitar concentraciones monopólicas indeseadas”. Y remata “En la primera licitación de especies que han sido cuotificadas con anterioridad a noviembre de 2023 se deberá crear un sistema de preferencia. Las empresas que ya tienen cuota asignada tendrán una preferencia que les permitirá obtener hasta la mitad de la cuota que tenían al mayor precio ofrecido en la licitación”. Bueno, contaremos hasta diez, si no fuera una cuestión seria y estuviera el autor cursando el secundario, le diríamos te vas a marzo directo.
El autor ―perdón no queremos ser agresivos― no tiene la más pálida idea de cómo desarrolla sus actividades una empresa pesquera, pero tampoco conocimientos gerenciales y económicos, de cómo una empresa elabora su presupuesto anual. Sepa el autor: el principal recurso de una empresa pesquera es “el pescado”. Sin pescado no hay empresa, no hay buques, no hay industria, no hay trabajadores, no hay exportaciones o consumo interno, no hay desarrollo poblacional y, por supuesto, se despoblaría aún más la Patagonia. Sabe ese autor que ese “pescado” ha sostenido a cientos de empresas nacionales y extranjeras y dado sustento directo a miles de trabajadores, en un marco de libre competencia con el mundo.
Según el proyecto de reforma habrá muchos buques extranjeros en el mar argentino, con tripulantes extranjeros, sin necesidad de desembarcar sus productos en los puertos argentinos: no más pesca ilegal, a la que le pondremos “el sello de pesca legal” y no más empresas radicadas en Argentina. De exportadores pasaremos a importadores.
Conocemos en detalle lo que pasa en Latinoamérica y en la Unión Europea. No existe viabilidad para iniciativas de este tipo en ninguna parte del mundo. Nadie regala sus recursos, mucho menos cuando las empresas radicadas en el país tienen capacidad para explotar el recurso, como dijimos, en condiciones muy desfavorables.
Dice el proyecto que las cuotas se otorgarán “a quién aporte el mayor arancel para la captura determinada”. ¿Sabe el autor que toda la flota que opera a distancia lo hace en forma subsidiada y con trabajo esclavo? Los países desarrollados vienen por nuestras proteínas y en muchos casos operan a pérdida. Los valores ofertados pueden, incluso, ser absurdos, porque, por ejemplo, los buques chinos son del Estado (un régimen que criticó el Presidente de la Nación) y no se trata de valores, se trata de hacerse de toda la proteína posible para alimentar a sus poblaciones.
Este camino no tiene vuelta atrás. Se tirará por la borda 50 años de esfuerzo en una disciplina que se inició en la Argentina con el aporte físico, intelectual y material de cientos de italianos, españoles, belgas y en los últimos años de empresas nacionales y extranjeras.
Refiere el autor que “Las empresas que ya tienen cuota asignada tendrán una preferencia que les permitirá obtener hasta la mitad de la cuota que tenían al mayor precio ofrecido en la licitación”. O sea, el empresario desguaza la mitad de los barcos o los malvende a la empresa extranjera que pretende pescar en la Argentina; apaga la mitad de las cámaras; da de baja la mitad de sus empleados y comunica a los compradores del mundo que no va a poder cumplir con las compras pautadas; pese a haber cumplido con un mercado exigente desde los inicios de su actividad. Y luego, con el precio mayor ofrecido por la mitad de la cuota operará hasta quebrar porque su ecuación no cierra, ¿quién es el autor de este engendro?
Y cómo va lograr que se “evite la concentración indeseada” cuando las descargas podrán ser efectuadas en cualquier puerto del mundo y la Argentina no tiene ni tuvo nunca capacidad o voluntad de control del extenso mar argentino y menos aún de las especies que migran a alta mar. Vamos al descontrol total del mar argentino, a la depredación hasta el agotamiento del recurso y a naturalizar la pesca ilegal.
Respecto al Artículo 247º que reforma el artículo 27º bis (Artículo 1º Ley 26.386) de la Ley Federal de Pesca el autor considera viable que las empresas pesqueras radicadas en la Argentina, también lo podrán hacer en el área Malvinas, directamente o a través de subsidiarias, etc., sin que ello implique ninguna acción por parte de la Autoridad de Aplicación. Formalizan el incumplimiento sostenido de la ley 26.386.
Respecto al Artículo 248º que reforma el artículo 28º de la Ley Federal de Pesca está en línea con el artículo 247º citado.
Respecto al Artículo 249º que reforma el artículo 29º de la Ley Federal de Pesca indica que “El derecho de extracción a pagar por quienes hayan sido adjudicatarios en las licitaciones de cupos de pesca será definido en dicho proceso licitatorio y no podrán ser modificados”. Esto favorecerá a las empresas extranjeras que liciten por las cuotas e igualmente a las empresas nacionales. Ahora, al no haber establecido un presupuesto para la administración, investigación y control y, frente a la altísima inflación que sufre la Argentina, podría darse que las recaudaciones en materia de derechos de captura no alcancen para sostener los servicios básicos de la actividad.
No olvidemos que pudiendo realizarse los desembarcos en cualquier puerto extraño, no habrá forma de cobrarle retenciones. Nosotros, por el contrario, sostenemos que las retenciones deben eliminarse y las empresas deben autofinanciar la administración, la investigación y control, participando en la elaboración de presupuesto.
Respecto al Artículo 250º que reforma el artículo 34º de la Ley Federal de Pesca abre la libre importación de buques extranjeros de países que subsidian la construcción y tienen bajas tasas de fomento. No se diseñan iguales políticas para que la industria naval argentina pueda competir en similares condiciones. Por cierto, esto terminará con la industria naval nacional. También se elimina la exigencia de que la construcción de un buque debe hacerse luego de obtener el permiso y ello es central porque el recurso está sujeto a la determinación de la Captura Máxima Sostenible de modo de no agotarlo.
Respecto al Artículo 251º que reforma el artículo 36º de la Ley Federal de Pesca a primera vista no parece que el cambio sea sustancial, salvo que está afectado por la reforma del artículo 27º.
Respecto al Artículo 252º que deroga el artículo 40º de la Ley Federal de Pesca ataca directamente la exigencia de usar en las embarcaciones personal argentino y es evidente: es otra medida para facilitar el ingreso en la ZEE de buques extranjeros, pese a que el propio artículo 40º original ya preveía que “en ningún caso podrán dificultar la operatoria normal de los buques pesqueros, quedando facultado el Consejo Federal Pesquero para dictar las normas necesarias para cumplir esta disposición”
Respecto al Artículo 253º en este se indica que “Se respetarán y serán válidos los permisos, autorizaciones de pesca y cuotas ya otorgadas mediante la Ley Nº 24.922 hasta su vencimiento”; lo cual, diremos, es puro marketing, ya que el autor debería saber, que las cuotas deben renegociarse en pocos días: 2024.
Ahora, la culpa no solo la tiene el chancho, sino también quien le da de comer: La industria debería haber promovido una modernización de una ley que ya tiene 26 años.
La Argentina no necesita recursos económicos del Estado para financiar la actividad pesquera; pero tampoco se le deberían agregar retenciones no previstas al momento de concesionar la explotación, quitándole rentabilidad; dificultando reinversiones; impidiendo mantenimiento y reposición de buques y plantas industriales; el desarrollo poblacional e industrial en áreas desfavorables o generación de nuevos empleos.
Abrir permisos, cuotas y autorizaciones a buques extranjeras en la ZEE es de un país sin proyecto. Incapaz de explotar sus propios recursos y la Argentina no lo es. Ha competido en el mundo hasta hoy, con este proyecto no sé si lo seguirá haciendo.
De la soberanía marítima, un área más amplia que el territorio continental no hablamos. De Malvinas, la Antártida, el acceso a los océanos Pacífico e Índico; de la pesca ilegal que se apropian británicos, chinos, españoles, coreanos, taiwaneses, etc. no hablamos por ahí nos dicen: “No hay plata”.
* Experto en Atlántico Sur y Pesca. Ex Secretario de Estado. Presidente Centro de Estudios para la Pesca Latinoamericana (CESPEL). Presidente de la Fundación Agustina Lerena. Web: cesarlerena.com.ar
