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Bolivia

EL DERECHO BOLIVIANO DE LIBRE TRÁNSITO DESDE Y HACIA EL MAR

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Andrés Guzmán Escobari*

Introducción

Actualmente todos los países sin litoral gozan de un derecho de libre tránsito amplio e irrestricto sobre el espacio físico que se encuentra entre su territorio y el mar. Así lo señalan las Convenciones multilaterales sobre la materia que, como se verá en este artículo, han sido suscritas y en su mayoría ratificadas por Bolivia, como una muestra de la importancia que la diplomacia boliviana siempre le ha dado a su derecho de libre tránsito desde y hacia el mar.

Pero cuando el derecho internacional comenzó a reconocer el derecho de libre tránsito de los países sin costa marítima, a partir de 1965, con la firma de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Comercio de Tránsito de los Estados sin Litoral, Bolivia ya había suscrito tratados de libre tránsito con todos sus vecinos.

Por esos motivos, en este artículo haremos un recuento de todos los acuerdos bilaterales de libre tránsito firmados por Bolivia, haciendo especial énfasis en el caso de Chile por ser el de mayor importancia para el comercio boliviano; y, en una segunda parte, haremos una revisión de todas las Convenciones multilaterales sobre la materia, que han consagrado el derecho libre tránsito de los países sin litoral sobre la base de los principios de la libertad en alta mar y de compartir el Patrimonio Común de la Humanidad, para lo cual asignaremos especial atención a la participación boliviana. 

Los acuerdos de libre tránsito suscritos por Bolivia con sus cinco vecinos

En un primer momento, Bolivia suscribió los tratados de 1867 y 1868 con Brasil y Argentina respectivamente, en los que se garantiza su libre tránsito fluvial hacia el Atlántico y más adelante, como consecuencia de la pérdida que de su único acceso soberano al mar en manos de Chile, los gobiernos de Rio de Janeiro y Buenos Aires ampliaron ese derecho de libre tránsito a las vías terrestres mediante los tratados de 1910 y 1938 en el primer caso y de 1937 en el segundo (Ministerio de Relaciones Exteriores de Bolivia, 1943: V).

Con el Paraguay, que es un país que nació sin litoral y que es el único que comparte actualmente con Bolivia esa condición en todo el hemisferio occidental, se suscribieron solo dos acuerdos de libre tránsito fluvial y terrestre: el Tratado de Paz, Amistad y Límites de 1938 (artículo 7) y el Protocolo sobre Cooperación Económica y Facilidades de Tránsito de 1939 (artículo 2).

En cambio, con los países del Pacífico, por la problemática intrínseca y el mayor tráfico terrestre, se suscribieron una gran cantidad de acuerdos que definen con bastante precisión las condiciones y características que tiene el derecho de libre tránsito de Bolivia en territorio y puertos de Perú y Chile.

En el caso del Perú, que hasta la guerra del Pacífico (1879-1884) tenía en su poder el puerto de Arica, que siempre fue “el puerto natural de Bolivia” por su cercanía y accesibilidad, se suscribió el primer Tratado de libre tránsito en 1863. En ese tratado se establece que para Bolivia continuará “la absoluta libertad de tránsito que hoy disfruta por Arica, para todos los productos de su suelo e industria que exporta al exterior, así como las mercaderías de ultramar que se internen a Bolivia por aquella vía” (artículo 25). Luego, al cambiar la configuración de los dominios sobre las costas del Pacífico sur a consecuencia de la guerra, se suscribieron los acuerdos de 1905, 1908, 1917 (dos instrumentos), 1918 y finalmente 1948, cuando se suscribió el Convenio de Tránsito Perú-Boliviano de 15 de junio de ese año, por el que ambos países acordaron “otorgarse mutuamente libre tránsito por sus respecticos territorios, de forma irrestricta, en todo tiempo y circunstancias y para toda clase de carga” (artículo 1).

Respecto a Chile, que por su importancia para el comercio boliviano ahondaremos un poco más en las circunstancias en que se firmaron los acuerdos de libre tránsito, es importante recordar que después de la guerra del Pacífico, en el periodo que transcurrió desde la firma del Pacto de Tregua de 1884 hasta la suscripción del Tratado de Paz de 1904, el comercio boliviano se vio obligado a transitar por el territorio ocupado por las armas chilenas (Tacna inclusive) y a pagar altas tarifas de paso. En efecto, el Pacto de Tregua dispuso el pago de aranceles en el puerto de Arica y prohibió el establecimiento de aduanas bolivianas en territorio boliviano, hasta que se hubiesen completado los pagos por indemnización de guerra y otras deudas (artículo 6).

Todas estas disposiciones, que en Bolivia se conocieron como “el dogal aduanero”, obstaculizaron seriamente el desarrollo de la economía boliviana y llevaron a los exportadores de minerales bolivianos a buscar salida por el Atlántico (Querejazu 1979: 727). Esta difícil situación para el comercio boliviano duró hasta 1904, cuando ambos países acordaron reemplazar el régimen comercial y aduanero impuesto en el Pacto de Tregua por el más amplio y perpetuo derecho de libre tránsito. En efecto, el 20 de octubre de 1904 se firmó el Tratado de Paz y Amistad con Chile, que además de establecer ese derecho, significó la eliminación de los aranceles mencionados y permitió a Bolivia recuperar su independencia aduanera.

A cambio de su vasto, rico y único Litoral, a través del Tratado de 1904 y sus acuerdos complementarios, Bolivia obtuvo un derecho de libre tránsito sobre territorio y puertos chilenos que incluye: exención de impuestos, almacenamiento gratuito hasta por un año para importaciones y hasta 60 días para exportaciones, permiso para construir agencias aduaneras en los puertos de Arica y Antofagasta, jurisdicción absoluta sobre la carga en tránsito hacia y desde territorio boliviano y un ferrocarril que debía unir el puerto de Arica con El Alto de La Paz.

Sin embargo, la aplicación de estos derechos ha sido objeto de constantes reclamos por parte de Bolivia que ha denunciado diversos incumplimientos de Chile a los acuerdos bilaterales. Los más memorables son los de 1928, 1933 y 1952, que provocaron serias tensiones entre ambos gobiernos y merecieron nuevos acuerdos de aclaración.

En 1928 y 1933, el gobierno chileno interrumpió el paso de los cargamentos de armas que Bolivia necesitaba para defender su soberanía en el Chaco boreal, donde estaba librando una guerra contra Paraguay (Barros, 1970: 717). En esa oportunidad, Chile argumentó que el derecho de libre tránsito boliviano no incluía armas y que, como país neutral en el conflicto boliviano-paraguayo, no podía permitir el paso de material bélico por su territorio a ninguno de los dos beligerantes (Guzmán, 2015: 171-182). Por ese motivo, la carga tuvo que ser desviada a través de puertos peruanos, con el consiguiente daño en vidas, tiempo y dinero (Escobari, 2013: I 140).

Los reclamos bolivianos llevaron a Chile a reconocer por escrito cuál era el verdadero alcance del derecho de libre tránsito de Bolivia en territorio y puertos chilenos. El nuevo convenio se firmó el 16 de agosto de 1937 (Ostria, 1953: 64) con el nombre de Convención de Tráfico, que a la letra establece: “El gobierno de Chile, de conformidad con el artículo VI del Tratado de Paz y Amistad de 1904, reconoce y garantiza el más amplio y libre tránsito a través de su territorio y puertos mayores para las personas y cargas que crucen por su territorio de o para Bolivia. Dentro de las estipulaciones vigentes el libre tránsito comprende todo clase de carga y en todo tiempo sin excepción alguna” (Artículo 1).

Asimismo, en 1952, las autoridades judiciales chilenas ordenaron la detención de un cargamento de herramientas y suministros, con destino a las minas recientemente nacionalizadas en Bolivia. La razón que argumentaron fue que el Estado boliviano no era el dueño de ese cargamento, sino los señores Adrián Patiño, Mauricio Hochschild y Carlos Aramayo, más conocidos como «los barones del estaño». Estos señores, aunque habían sido los legítimos dueños de las minas hasta agosto de 1952, habían perdido ese estatus cuando el gobierno boliviano decidió nacionalizarlas. Por ello, “los barones del estaño”, en un claro intento por sabotear el proceso de nacionalización, solicitaron a las autoridades chilenas desviar ese cargamento a otro destino. Sin embargo, luego de unas semanas, el impasse se resolvió con el despacho de la carga a su destino original vía aérea, ya que, una vez resuelto el asunto con las autoridades judiciales chilenas, los encargados del ferrocarril Arica-La Paz, también se negaron a trasladar el cargamento por temor a las represalias que podrían tomar los poderosos “barones del estaño” (Olavarria 1962: II 183-185 y Alipaz 2006: 126).

En esa ocasión, Chile también aceptó aclarar lo pactado y el 25 de enero de 1953, ambos países firmaron la Declaración de Arica que textualmente indica: “Toda clase de carga, sin excepción alguna, en tránsito por territorio chileno, de o para Bolivia, se halla sujeta a la jurisdicción y competencia exclusivas de las autoridades aduaneras bolivianas, representadas por los respectivos agentes aduaneros acreditados por el Gobierno de Bolivia, desde el momento en que las autoridades chilenas entregan la carga a los agentes aduaneros bolivianos. Esta entrega, de acuerdo con la letra y el espíritu de la Convención [de 1937], debe ser hecha en el momento mismo en que la carga arribe a puerto chileno sin que pueda ser interferida por ninguna autoridad. Cualquiera que sea el recinto en el que se deposite la carga, se considera también recinto aduanero boliviano” (Artículo 1).

Subsiguientemente, en la década de 1960, el gobierno chileno adoptó medidas para modernizar y mejorar la administración y operación de sus puertos, creando una serie de empresas autónomas del Estado, entre las que destaca la Empresa Portuaria de Chile (EMPORCHI), que ejercía un monopolio en la prestación de los servicios portuarios[1]. Esta situación generó serios problemas en la implementación e interpretación de los acuerdos de libre tránsito suscritos entre La Paz y Santiago, puesto que, según las autoridades bolivianas, el monopolio de EMPROCHI no era compatible con lo establecido en el Tratado de 1904 y sus acuerdos complementarios. Motivo por el cual, en 1975, ambos países, con ayuda de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), definieron cuáles serían los pasos y responsabilidades de cada parte en el proceso de importación de las mercancías en tránsito a Bolivia, en lo que se llamó: Sistema Integrado de Transito – SIT (ASP-B, 2016: 7).

Si bien el SIT contribuyó a ordenar las faenas portuarias y aumentar la eficiencia de los procedimientos de importación en el puerto de Arica, sus disposiciones no alcanzaron a otras terminales portuarias que también sirven al comercio boliviano, ni tampoco incluyó a los procesos de exportación. Esto se sumó al hecho de que el mayor problema —el monopolio que ejercía EMPORCHI— no se había resuelto. Recién a partir 1981, con la aprobación de las leyes 18.011, 18.032 y 18.042, el Estado chileno terminó con ese monopolio e implementó un sistema multi-operado que permitía el libre acceso de cualquier empresa privada a la movilización de las cargas desde el barco a los lugares de acopio. Lo que se tradujo en servicios más eficientes y de menores costos que, a su vez, propició la libre competencia.

No obstante, el nuevo sistema no fue capaz de enfrentar el crecimiento del comercio exterior, ni de atraer las inversiones necesarias para mejorar la infraestructura. Por lo cual, en 1997, y en consonancia con las recetas neoliberales que sugerían privatizar todos los ámbitos de administración estatal, el gobierno de Chile promulgó la ley 19.542 de Modernización del Sector Portuario Estatal que significó el descarte del sistema multi-operado y, en la práctica, también del SIT. En efecto, esta nueva disposición eliminó a EMPORCHI, creó 10 empresas portuarias estatales y abrió la posibilidad para que los privados puedan operar e invertir en los frentes de atraque (Agramont et al, 2016: 112).

De acuerdo a esta ley, que no fue consensuada con Bolivia a pesar de que el Tratado de 1904 establece que “ambos gobiernos” acordarán, en actos especiales, la reglamentación del libre tránsito; el Estado chileno privatizó todos sus puertos, lo que dio lugar a nuevos reclamos de Bolivia, que desde el anuncio de la ley 12.542 en 1997, hizo conocer su reserva por las medidas unilaterales que estaba aplicando Chile para privatizar sus puertos (Emol, 06/08/2004; Mundo Marítimo, 06/02/2004; BBCmundo.com, 13/01/2004).

El gobierno chileno hizo caso omiso a los reclamos de La Paz y continuó con el proceso de privatización hasta completarlo. Motivo por el cual, a partir de entonces los problemas se han centrado en las decisiones unilaterales que adoptan las empresas privadas, que cada cierto tiempo se traducen en incrementos de las tarifas portuarias y en el desconocimiento de la jurisdicción sobre la carga en tránsito a Bolivia, que, como hemos visto, según lo acordado, les corresponde exclusivamente a las autoridades bolivianas. El problema parece no tener fin porque Bolivia no ha reconocido a las empresas privadas que operan los puertos chilenos como sucesoras del Estado de Chile, en lo que se refiere al cumplimiento de los acuerdos de libre tránsito suscritos entre ambos países.

Otra concesión estipulada en el Tratado de 1904 que ha generado problemas en el último tiempo, es el Ferrocarril Arica – La Paz, que ha estado totalmente paralizado en el lado chileno de la frontera desde 2005, cuando la empresa privada que lo administraba se declaró en quiebra. Respecto a este nuevo incumplimiento de Chile a lo pactado, que se verificó porque ambos países se obligaron a mantener el libre tráfico del ferrocarril “a perpetuidad” mediante la Convención sobre la Construcción y Explotación del Ferrocarril de 1905 (artículo 12); el actual gobierno de Bolivia, en contraposición a la histórica defensa del derecho de libre tránsito, ha decidido interrumpir el proceso de rehabilitación de la vía que se venía gestando entre las empresas ferroviarias involucradas, por privilegiar los intereses del sector del transporte pesado internacional, que se rehúsa a consentir la reposición del vía férrea por temor a que les haga competencia (Portal Portuario, 13/05/2021).

Los acuerdos multilaterales sobre libre tránsito: la participación de Bolivia

Todas las acciones que Bolivia emprendió frente a sus vecinos en defensa de su derecho de libre tránsito desde y hacia el mar se complementaron después en el ámbito multilateral, cuando la comunidad internacional empezó a prestarle atención a los problemas que enfrentan los Estados sin litoral. En todo ese proceso que duró casi seis décadas, Bolivia participó activamente, apoyando el reconocimiento de dicho derecho que, como ya se dijo, se logró a partir de 1965, cuando se suscribió la Convención sobre el Comercio de Tránsito de los Estados sin Litoral (Uprety, 2006: 69).

El primer paso se dio en 1921, con el Convenio de Barcelona y el Estatuto de Libertad de Tránsito, que fue firmado por Bolivia, pero que el Congreso nunca ratificó. Este acuerdo establece que “las medidas tomadas por los Estados Contratantes para regular y reenviar el tráfico a través del territorio bajo su soberanía o autoridad facilitarán el libre tránsito por ferrocarril o vía fluvial en rutas en uso convenientes para el tránsito internacional” (artículo 2 del Estatuto).

Si bien solo se refiere a una “libertad” de acceso y no a un “derecho”, el Convenio de Barcelona y su Estatuto fueron un avance importante en esta cuestión considerando la mayor relevancia que en ese entonces se le daba al principio de soberanía de los Estados, que de acuerdo a la interpretación de la época, se contraponía o contradecía al derecho de libre tránsito que alegaban los países sin costa marítima (Uprety, 2006: 49).

Posteriormente, cuando el sistema de la ONU encaminó sus esfuerzos a regular y normar el comercio internacional, la Libertad de Tránsito fue nuevamente considerada en el Acta Final de la Conferencia de Comercio y Empleo, más conocida como la Carta de La Habana de 1947, que también fue suscrita por Bolivia. A pesar de que ese acuerdo nunca entró en vigor, bien puede considerarse que contribuyó al proceso que aquí comentamos, porque sentó las bases para la adopción del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT por sus siglas en inglés). En efecto, este último acuerdo, que Bolivia firmó recién en 1989, reafirma los principios establecidos por el Estatuto de Barcelona, en cuanto a que “Habrá libertad de tránsito en los territorios de las partes contratantes para las mercancías que se dirijan o se originen en la otra parte contratante”.

En 1957, cuando la Asamblea General de la ONU convocó a la Primera Conferencia sobre el Derecho del Mar, Bolivia jugó un papel decisivo en la adopción de la recomendación que se incluyó en la Resolución 1105, para examinar la cuestión del libre acceso al mar, según lo establecido en la práctica internacional y los tratados bilaterales (Tredinnick, 1995: 230). En este sentido, la Conferencia celebrada en Ginebra en 1958 estableció una comisión para tal efecto, la Quinta Comisión. En esa instancia, en la que Bolivia ocupó la vicepresidencia[2], los Países Sin Litoral (PSL) tuvieron su primera discusión con los Países de Tránsito (PDT) sobre el derecho al libre tránsito (Uprety, 2006: 63).

En el proceso de discusión, Bolivia junto a otros 18 países, presentaron una propuesta que definía el derecho de libre acceso al mar como: “Todo Estado sin litoral (Estado del interior) tiene el derecho de libre acceso al mar. Este derecho dimana del principio fundamental de la libertad de los mares”. No obstante, la Quinta Comisión que tenía una mayoría de PDT decidió aprobar un proyecto presentado por Suiza que se incluyó finalmente en la Convención de Ginebra sobre Alta Mar de la siguiente manera: “Para disfrutar de la libertad de los mares en igualdad de condiciones con los Estados costeros, los Estados sin litoral deberán tener libre acceso al mar. A tal fin, los Estados situados entre el mar y un Estado sin litoral garantizarán, de común acuerdo con este último y en conformidad con las Convenciones internacionales existentes:

  • Al Estado sin litoral, en condiciones de reciprocidad, el libre tránsito por su territorio.
  • Al los buques que enarbolen la bandera de este Estado, el mismo trato que a sus propios buques o a los buques de cualquier otro Estado, en cuanto a la entrada a los puertos marítimos y a su utilización” (artículo 3/1).

Bolivia firmó la Convención de Ginebra pero después nunca la ratificó, el tema de la reciprocidad complicó las cosas, puesto que el libre tránsito que tiene Bolivia en los territorios y puertos de Chile no es recíproco y en todo caso, no corresponde aplicar reciprocidad cuando no existen iguales condiciones, en este caso, en términos de acceso al mar. Al respecto, pese a que luego se dijo que este posicionamiento habría perdido validez porque Bolivia reconoció la reciprocidad del libre tránsito mediante la firma del GATT, que en su artículo V refiere: “habrá libertad de tránsito por el territorio de cada parte contratante para el tráfico en tránsito con destino al territorio de otra parte contratante o procedente de él”, no es evidente que esta cláusula deba aplicarse entre Bolivia y Chile de manera subsidiaria, preferente y/o complementaria al Tratado de 1904 y sus acuerdos complementarios.

Las discusiones entre los PSL y PDT continuaron en la Conferencia de la UNCTAD de 1964 y, más específicamente, en la ya comentada Conferencia de Comercio de Tránsito de Países sin Litoral que se reunió en Nueva York en 1965. En esa ocasión, Bolivia junto a Paraguay, propusieron insertar un nuevo artículo en el borrador de la convención, encaminado a reafirmar el derecho de los PSL al libre acceso al mar y al tránsito “irrestricto” por el territorio de los PDT (Uprety, 2006: 70).

Aunque los PDT, que eran mayoría, no aceptaron el tránsito “irrestricto”, el documento final de la Convención de 1965 reconoce la existencia del derecho de libre tránsito de los PSL al señalar: “El reconocimiento del derecho de todo Estado sin litoral a gozar de libre acceso al mar es un principio esencial para la expansión del comercio internacional y desarrollo económico» (Primer Principio).

A tiempo de firmar esta Convención, el representante boliviano hizo la siguiente declaración: “He recibido instrucciones de mi Gobierno de hacer constar en acta el punto de vista boliviano, que ya se encuentra en las actas de la Conferencia, en el sentido de que Bolivia no es un Estado sin litoral, sino una nación que, debido a circunstancias temporales, está privada de un acceso al mar a través de su propia costa y que debe reconocerse en el derecho internacional la libertad de tránsito ilimitada e incondicional como un derecho inherente de los territorios y países cerrados, por razones de justicia y por la necesidad de facilitar dicho tránsito como una contribución al progreso general sobre la base de la igualdad” (Camacho, 1966: 851).

Los esfuerzos que se hicieron desde entonces para codificar el Derecho del Mar fueron múltiples y denodados. En ese proceso, que se prolongó 14 años, hasta 1982, los delegados bolivianos, Walter Guevara (1988: 239) y Felipe Tredinnick (1995: 293), hicieron significativas propuestas que fueron tomadas muy en cuenta en el texto final de la Convención del Mar, no sólo en relación al derecho de libre tránsito de los PSL, sino también respecto a otros temas relacionados, como la participación de los PSL en el Patrimonio Común de la Humanidad (recursos naturales de la plataforma continental y de los fondos marinos y su subsuelo).

Pero en relación al tema aquí analizado, la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CONVEMAR) de 1982 establece: “Los Estados sin litoral tendrán el derecho de acceso hacia y desde el mar para ejercer los derechos que se estipulan en esta Convención, incluidos los relacionados con la libertad de la alta mar y con el patrimonio común de la humanidad. Para este fin, los Estados sin litoral gozarán de libertad de tránsito a través del territorio de los estados de tránsito por todos los medios de transporte” (artículo 125).

Conclusiones

Como se ha visto, el ejercicio del derecho de libre tránsito desde y hacia el mar, siempre ha sido una prioridad de la política exterior boliviana, que desde el siglo XIX hizo valer ese derecho para poder comerciar con el mundo a través del puerto de Arica y también a través de las vías fluviales que conectan a Bolivia con el océano Atlántico. Más adelante, después de la guerra del Pacífico y el Tratado de 1904, que dejó al país sin una salida propia al mar; esa misma política se mantuvo y amplió a todos los países que rodean a Bolivia y a las vías de terrestres que sirven para su comercio marítimo.

Fue así que se firmaron sendos acuerdos de libre tránsito, especialmente con los países del Pacífico, que confieren a Bolivia el más amplio, irrestricto y perpetuo derecho de libre tránsito sobre los territorios y puertos de sus vecinos. Empero, a pesar de la amplitud y grandilocuencia de esas concesiones, convertidas en derechos a través de solemnes tratados bilaterales, su implementación, especialmente en el caso de Chile, estuvo plagada de incumplimientos que agravaron seriamente la ya desventajosa condición de mediterraneidad que afecta a Bolivia de manera forzada y temporal, a diferencia de todos los demás PSL.

Años más tarde, cuando la comunidad internacional empezó a prestarle atención a las desventajas que enfrentan los PSL, Bolivia participó y contribuyó activamente al proceso de reconocimiento del derecho de libre acceso al mar, con su experiencia durante la guerra del Chaco y sus revolucionarias propuestas[3]. En todo ese proceso, que se prolongó durante varias décadas, los aportes que hizo Bolivia al entendimiento de dichas desventajas y a la relación que tiene el mentado derecho de libre tránsito con el principio de la libertad en alta mar y con el derecho a participar en la explotación del Patrimonio Común de la Humanidad, fueron de gran importancia para completar el proceso, que se consagró mucho después, con la entrada en vigor de la CONVEMAR en 1994.

En ese entendido, cobra relevancia el planteamiento que desde los años 70s realizó Walter Guevara Arce (1988: 227-228), uno de los más conspicuos defensores de Bolivia en estos temas, de reconsiderar y, de ser el caso, renegociar los acuerdos bilaterales sobre libre tránsito suscritos por Bolivia con sus vecinos, a la luz de los derechos que las Convenciones multilaterales otorgan a los PSL. Ciertamente, la idea es reevaluar la conveniencia de cambiar o mantener la normativa existente sobre el libre tránsito, considerando que los derechos que otorgan los acuerdos bilaterales ya están reconocidos y garantizados por las Convenciones multilaterales sobre la materia, y teniendo en cuenta también, las importantes compensaciones que Bolivia tuvo que entregar en su momento para asegurar su derecho de libre tránsito desde y hacia el mar. 

Finalmente, respecto al manejo de estos temas en la actualidad, resulta altamente preocupante que el gobierno haya decidido suspender la reactivación del Ferrocarril Arica – La Paz que, como hemos visto, es parte integrante del régimen de libre tránsito que Bolivia obtuvo mediante el Tratado de 1904 y sus acuerdos complementarios. Resulta preocupante no sólo porque contraviene la histórica defensa del derecho de libre tránsito y los sendos reclamos levantados por su incumplimiento por parte de Chile, sino porque limita y restringe una buena alternativa logística para los flujos del intercambio comercial boliviano.  

 

* Economista y diplomático boliviano. Estudió Economía en la Universidad Católica Boliviana (2004), Relaciones Internacionales y Diplomacia en la Academia Diplomática Boliviana (2008) y Resolución de Conflictos y Gobernanza en la Universidad de Ámsterdam (2015). Publicó dos libros: “Un Mar de Promesas Incumplidas. La Historia del problema marítimo boliviano, 1879 – 2015” (2015) y “Al otro Lado de la Cordillera, el rol de las narrativas maestras de Bolivia y Chile en la formación de sus identidades nacionales” (2020). Trabajó en el Ministerio de Relaciones Exteriores de Bolivia (2005 y 2009) y en el servicio exterior como agregado comercial de Bolivia en Venezuela (2010 – 2011); en el sector privado, como gerente de operaciones de Tradinter Bolivia (2011 – 2017); en el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, como Encargado de Relaciones Internacionales (2017 – 2019); y en la Administración de Servicios Portuarios – Bolivia (ASP-B), como Director de Operaciones.

 

Bibliografía

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Alipaz Alcazar, Luis Alberto (2006) Un momento estelar de una vecindad difícil. L.d.X S.R.L. La Paz – Bolivia 

Barros Van Buren, Mario (1970) La historia diplomática de Chile (1541 – 1938). Ariel. Barcelona – España.

BBCmundo.com (13/01/2004) Un mar picado entre Chile y Bolivia. Lourdes Heredia. Monterrey. [En línea, 14/06/2021] http://news.bbc.co.uk/hi/spanish/latin_america/newsid_3394000/3394683.stm

Camacho Omiste, Edgar (1966) Bolivia: Convenciones y Declaraciones Internacionales. Editora Novedades Ltda. La Paz – Bolivia. 

Emol (6/08/2004) Bolivia evalúa acudir a la OMC ante decisión de privatizar Arica. Santiago – Chile. [En línea, 14/06/2021] https://www.emol.com/noticias/internacional/2004/08/06/155188/bolivia-evalua-acudir-a-omc-ante-decision-de-privatizar-arica.html

Escobari Cusicanqui, Jorge (2013) Historia Diplomática de Bolivia. Plural Editores. 6ta edición. La Paz.

Guevara Arce, Walter (1988) Radiografía de la negociación del gobierno de las Fuerzas Armadas con Chile. Librería Editorial Juventud. La Paz Bolivia.  

Guzmán Escobari, Andrés (2015) Un Mar de Promesas Incumplidas. La historia del problema marítimo boliviano (1879 – 2015). Plural Editores. La Paz. 

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Olavarría Bravo, Arturo (1962) Chile entre dos Alessandri. Memorias políticas. Editorial Nascimiento. Santiago – Chile.

Ostria Gutiérrez, Alberto (1953) Una obra y un destino. La política internacional de Bolivia después de la Guerra del Chaco. Segunda Edición corregida y aumentada. Imprenta López, Buenos Aires – Argentina.

Portal Portuario (13/05/2021) Gobierno de Bolivia cede ante camioneros y frena reactivación del Ferrocarril Arica-La Paz. [En línea, 14/06/2021]  https://portalportuario.cl/gobierno-de-bolivia-cede-ante-camioneros-y-frena-reactivacion-del-ferrocarril-arica-la-paz/

Querejazu, Roberto (1979) Guano, salitre, sangre. Historia de la Guerra del Pacífico. Los amigos del libro. La Paz, Cochabamba. 

Tredinnick Abasto, Felipe (1995) Política Internacional y Expansión Geopolítica. Raúl Matos Quesada Editor. La Paz – Bolivia.

Uprety, Kishor (2005) The transit regime for landlocked states. International Law and Development Perspectives. Law, Justice, and development series. The World Bank. Washington D.C.

 

Referencias

[1] Según el Decreto con Fuerza de Ley 290 de 1960, EMPROCHI podía realizar, en forma exclusiva, la transferencia, porteo, recepción y almacenaje de cargas, además de fijar las tarifas de éstas mediante Decretos Supremos (Ministerio de Obras Públicas de Chile 2005: 7).

[2] Bolivia estuvo representada por Walter Guevara Arce y Jorge Escobari Cusicanqui (Tredinnick, 1995: 227)

[3] Al respecto, cabe señalar que los más importantes representantes de Bolivia en las Conferencias sobre el Derecho del Mar, Walter Guevara y Felipe Tredinnick, manifestaron que las propuestas que habían llevado a esas instancias eran “revolucionarias”.

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VENEZUELA

GUAYANA ESEQUIBA INTANGIBILIDAD DE LA FRONTERA HEREDADA

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Abraham Gómez R.*

La acepción de frontera, propiamente, nació siendo una noción sagrada; con todas las atribuciones de consideración, que para entonces les merecía.

Podemos imaginarnos, en el presente, que luego de los cruentos enfrentamientos entre los pueblos para hacerse sus propias delimitaciones, no quedaba otra opción que respetar, y jamás permitir violaciones de sus respectivos espacios terrestres y marítimos. Del espacio aéreo poco o nada se decía.

En verdad, la utilización del vocablo frontera comienza a principios del siglo XIV, para sustituir a la connotación “marca”. No obstante, la función e intención —indistintamente como se le denominara— era la misma: pueblos que se fueron haciendo desarrollados, civilizados, con una cultura superior, y que, por lo tanto, precisaban defenderse de otros a quienes consideraban “bárbaros”.

Bastante agua ha corrido por debajo del puente, para que hoy en día cada nación del mundo se encuentre enmarcada dentro de una frontera-límite que le proporciona una unidad geográfica, un espíritu nacionalista —con su fortaleza identitaria— y de relativa seguridad.

En el Derecho Internacional, el estudio de la frontera abarca un ámbito propio del Estado y su componente territorial.

El enunciado esencial que refiere la estabilidad territorial de un Estado lo percibimos, también, en la Declaración del 6 de enero de 1916 del Instituto Americano de Derecho Internacional, cuando —en elaboración doctrinal— consagra: “…Toda nación tiene derecho a poseer un territorio dentro de límites determinados y de ejercer una jurisdicción exclusiva sobre ese territorio, igualmente sobre las personas extranjeras que en él se encuentren…”

Digamos inequívocamente, cuando se establece sin protestas un límite, debe admitirse su permanencia inalterable —salvo arreglo convenido entre los Estados concernidos—. Porque, intentar torcer las determinaciones limítrofes, de manera unilateral, se quebrantaría el principio de estabilidad de la frontera; trayendo graves consecuencias atinentes a los Justos Títulos que respaldan y soportan su consolidación; así igual, tal hecho irrumpe contra al valor de la geografía, desnaturaliza la política y la historia en la comprensión del fenómeno limítrofe, el cual siempre ha sido omniabarcativo.

Ha habido innumerable jurisprudencia, a partir de decisiones sentenciales de la Corte Internacional de Justicia, que refuerzan la posición de mantener con firmeza los límites heredados por un Estado.

“Lo que se hereda no se hurta”, con lo cual quedan superadas las circunstanciales controversias de vecindad. La Cesión de Derechos se impone a cualquier dictamen de fuerza; por lo que nuestro caso no será una excepción, siempre y cuando la posible sentencia de la CIJ se circunscriba en estricto derecho.

¿Qué y cómo ha sentenciado la Corte en situaciones similares? Veamos las siguientes decisiones jurisprudenciales: «Una vez acordado, el límite se mantiene, ya que cualquier otro enfoque viciaría el principio fundamental de la estabilidad de los límites, cuya importancia ha sido reiteradamente enfatizada por esta Corte» (Contención entre Libia y Chad, por la plataforma continental en el mar Egeo. 1994).

Otro ejemplo que nos viene bastante bien, para rememorar todo cuanto ha decidido por pleitos interestatales el Alto Tribunal de La Haya: “…La sala enfatiza que el principio uti possidetis iuris requiere no solo que se confíe en los títulos legales existentes, sino también que se tenga en cuenta la manera en que esos títulos fueron interpretados y aplicados por las autoridades públicas competentes en el Poder, en particular en el ejercicio de su poder legislativo” (Controversia fronteriza, Benín-Níger. 2013).

Conseguimos una extraordinaria sentencia sobre un caso que nos proporciona una doble seguridad, en el litigio Venezuela-Guyana, por lo que pueda decidir la Corte Internacional de Justicia, el (26) de este mes, con nuestra comparecencia o en ausencia de la delegación venezolana, en caso de insistir, de nuestro lado, en no conferirle jurisdicción a esa Sala juzgadora para conocer y sentenciar. Sin embargo, leamos y analicemos esta interesante decisión que consolida —a nuestro favor— base jurisprudencial: “la Corte que conoció del caso y concluyó que no podía desconocer el principio de uti possidetis iuris, cuya aplicación da lugar a este respeto de la intangibilidad de las fronteras. (Sentencia por la controversia entre Burkina Faso y República de Malí.1986).

Colegimos, entonces, que el uti possidetis juris y la intangibilidad de la frontera heredada son “principios siameses”. ¿Se atreverá la Corte a ir contra sus propias sentencias?

La séptima parte de nuestra extensión territorial, de la que nos despojaron, la reclamamos con suficiente fortaleza y asidero jurídico. Somos herederos del mencionado espacio territorial y su ámbito fronterizo.

Hemos sostenido tal contención —y dispuestos a alegar en pro de la justicia en La Haya, si así lo determina la Presidencia de la República— porque tenemos suficientes elementos probatorios: históricos, jurídicos, cartográficos, sociales, políticos y morales que nos asisten. No son elucidaciones trasnochadas.

La contraparte en el litigio —amparada en prebendas dinerarias e intereses de las empresas transnacionales— sabe que poseemos bastantes documentos.

La mayoría de los jueces de la Corte saben además que nos encontramos apertrechados y munidos con los Justos Títulos (iuris et de iure) que avalan la histórica propiedad incuestionable de Venezuela, sobre la Guayana Esequiba.

Esa extensión territorial de 159.500 km2, con su incalculable riqueza de todo tipo, su legítima proyección atlántica, desde siempre ha sido nuestra.

Cuando se determine —para el 26 de este mes o en su debida oportunidad— la Comparecencia de Venezuela, en el Alto Tribunal de La Haya, será densa la alforja de Títulos (que no admiten pruebas en contrario) que presentaremos para la examinación e investigación —con absoluta transparencia— por parte del Jurado sentenciador de la Corte Internacional de Justicia.

Nuestro legajo de documentos dejará sentado válidamente que no hemos despojado nada a ningún país, ni pretendemos hacerlo; y que el írrito y nulo Laudo Arbitral de París, del 03 de octubre de 1899, será un triste y vergonzoso adefesio jurídico que jamás debió considerarse como recurso oponible contra Venezuela.

Esa decisión arbitral será de ingrata recordación en el Derecho Internacional Público.

Todos los sectores del país saben que es atribución y competencia del Ejecutivo Nacional tomar la decisión para comparecer y enviar a nuestra delegación a hacerse Parte del juicio, para procurar que se haga justicia a Venezuela, por el daño patrimonial territorial que se nos perpetró.

Tenemos los Justos Títulos —eo ipso— documentos traslaticios, desde que nos constituimos como Capitanía General de Venezuela, el 8 de septiembre de 1777. Basta ese solo documento histórico para comprobar nuestra heredad sobre esa extensión territorial.

Añadamos al citado testimonio escrito el acta de reconocimiento de nuestra Independencia por parte de España, fechada el 30 de marzo de 1845, en cuyo texto de renuncia y cesión de derechos, Su Majestad Católica (S.M.C) Isabel II deja sentado: “Usando facultad que le compete por decreto de las Cortes Generales del Reino de 4 de diciembre de 1836, renuncia por sí, sus herederos y sucesores, la soberanía, derechos y acciones que les corresponden sobre el territorio americano conocido bajo el antiguo nombre de Capitanía General de Venezuela, hoy República de Venezuela; y a consecuencia de este acto admite como nación libre, soberana e independiente a la República de Venezuela compuesta de las provincias y territorios expresados en su Constitución y demás leyes posteriores…” (Omissis)

Por alegación de probanza, con base en el Uti possidetis juris o por el principio de intangibilidad de nuestra frontera heredada, tenemos todas las probabilidades de salir airosos, ante el jurado sentenciador en Los Países Bajos.

 

* Miembro de la Academia Venezolana de la Lengua. Miembro de la Fundación Venezuela Esequiba. Miembro del Instituto de Estudios de la Frontera Venezolana (IDEFV). 

Publicado originalmente en Disenso Fértil https://abraham-disensofrtil.blogspot.com/

 

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Cambio climático

REFUGIADOS MEDIOAMBIENTALES: LAS ISLAS DEL PACÍFICO SUR, EL DESAFÍO DEL CAMBIO CLIMÁTICO Y UNA BRECHA EN EL DERECHO INTERNACIONAL

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Dianet Doimeadios Guerrero*

Imagen de Tumisu en Pixabay
El cambio climático más allá del clima: cambia la naturaleza, sufren los más vulnerables

Desde que en 1990 —dos años antes de la Cumbre de la Tierra— el Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en inglés) advirtiera por primera vez sobre la urgencia de afrontar ese fenómeno y los riesgos que implican sus consecuencias para la humanidad, sucesivos informes han revelado nuevas evidencias sobre el calentamiento global y lanzado alertas más apremiantes cada año.

2019 fue un año crucial: grandes incendios forestales en importantes zonas boscosas del planeta, incluida la selva amazónica (clave en el equilibrio climático global y en la mitigación del calentamiento), nuevas evidencias sobre la pérdida de hielo en Groenlandia, el Ártico y la Antártida, una concentración récord de CO2 en la atmósfera y un dato incontrastable: 2019 cerró el quinquenio más cálido de que se tenga registro.

En 2020, además de reforzarse la tendencia (más altas temperaturas, agresivas temporadas de fuegos forestales, más pérdida en las capas de hielo…), hemos sabido que durante las últimas tres décadas las grandes selvas tropicales han ido perdiendo la capacidad de absorber CO2 de la atmósfera.

Como consecuencia de esos fenómenos y el calentamiento global, se aceleró de manera significativa la elevación del nivel del mar. Si desde 1993 el aumento promedio anual fue de 3.2 mm, entre mayo de 2014 y 2019 ascendió a 5 mm.

2019 fue también el año de la Cumbre sobre Acción Climática (Nueva York, septiembre), convocada de emergencia por la Secretaría General de la ONU para impulsar acciones más ambiciosas que permitan cumplir las metas del Acuerdo de París, y antesala del inicio de una década crítica ya marcada en el informe del IPCC en octubre de 2018, en el que se advertía que las emisiones globales de CO2 deberían comenzar a bajar en 2020 para intentar mantener por debajo de 1.5°C el alza de la temperatura media global respecto a los niveles preindustriales y así evitar “daños irreparables”.

El poco tiempo disponible para implementar soluciones efectivas, la rapidez con que se evidencian las manifestaciones climáticas y la amplitud de los impactos visibles y los previstos —alza de temperaturas, eventos climáticos y meteorológicos extremos, crisis agrícola y alimentaria, biodiversidad y ecosistemas en declive, elevación del nivel del mar e inundación de amplias zonas costeras con la consiguiente pérdida de territorio y asentamientos humanos— hacen que los expertos hablen cada vez más, en lugar de cambio climático, de crisis o emergencia climática.

Junto a las sequías, la elevación del nivel del mar es, según la Organización Internacional de las Migraciones (OIM), uno de los procesos de evolución lenta generados por el calentamiento global que están influyendo cada vez más en la movilidad de las personas en todo el mundo. Como resultado, también van en aumento las reubicaciones de comunidades emprendidas por Gobiernos.

Una situación especial se vive en los pequeños Estados insulares del Pacífico Sur, muy vulnerables a los impactos del cambio climático. En las Islas Salomón, calificadas por los científicos como un “punto caliente global”, desde 1993 el nivel del mar se ha elevado un promedio de 7 a 10 mm anuales, casi el triple de la media mundial.

Para sus habitantes, unos 600.000, en solo cuestión de años se ha hecho parte de la experiencia vital ver desaparecer bajo las aguas algunas de las islas del archipiélago, o mudarse de una a otra isla o a lugares unos centímetros más altos dentro de ellas cuando la subida del mar hace inhabitables los islotes, asediados por las inundaciones y la erosión costera.

También está amenazado el futuro de Kiribati, un archipiélago de 33 islas que, según las proyecciones, podrían ser cubiertas por el mar en menos de dos décadas, con lo que sus 100 000 habitantes perderían sus hogares y su país.

Tras una visita a Oceanía en mayo de 2019 “para conocer la primera línea de la emergencia climática mundial”, el secretario general de la ONU, António Guterres, contó su experiencia al ver cómo familias en Tuvalu “viven con preocupación permanente por las inundaciones que provoca el aumento del nivel del mar” y “niños que, pese a su corta edad, temen ya por su futuro”.

Guterres señalaba que “esas comunidades apenas han contribuido al cambio climático y, sin embargo, por culpa de los grandes emisores de gases, ahora se ven abocadas a luchar por la propia existencia de sus países”.

“El aumento del nivel del mar en algunos países del Pacífico es cuatro veces mayor que la media mundial, lo que amenaza la existencia misma de varios Estados insulares (…) No debemos caer en el error de pensar que solo Tuvalu, las islas pequeñas o los países del Pacífico corren peligro. Todo el planeta está amenazado. Lo que ocurre en estos países es señal de lo que nos aguarda a todos los demás”, escribía[1].

Se trata de islas altamente dependientes del turismo, la pesca, las remesas, la ayuda exterior, algunas exportaciones agrícolas y actividades de subsistencia que requieren del entorno natural; con escasez de agua, altas tasas de desempleo y problemas de salud (alrededor del 40% de la población padece de enfermedades cardiovasculares, diabetes e hipertensión). Hoy no solo ven amenazadas sus fuentes de sustento, sino el territorio donde se asientan sus comunidades y familias, sus modos de vida tradicional y su historia como pueblos.

En junio de 2019, Philip Alston, relator especial de la ONU sobre la pobreza extrema, advirtió en un informe que los países en desarrollo deberán pagar cerca del 75% de los costos del impacto del cambio climático, a pesar de que la mitad más pobre de la población mundial, 3 500 millones de personas, es responsable de solo el 10% de las emisiones de dióxido de carbono[2].

Entre esa mayoría en desventaja están los habitantes de las islas del Pacífico Sur. El impacto del cambio climático es más real y más inmediato para ellos, aunque sus naciones están en la lista de las de más bajas emisiones de gases de efecto invernadero.

Sin recursos a nivel de comunidades y países para afrontar la crisis, el futuro de los habitantes de las islas del Pacífico Sur es incierto y les coloca ante la perspectiva cercana de convertirse en desplazados o refugiados ambientales.

El de “refugiado/desplazado ambiental” es un término de uso cada vez más frecuente. Cada vez más personas en el mundo están en riesgo de ser forzadas a abandonar sus hogares (con implicaciones personales y familiares, sociales, culturales y laborales y económicas) debido a desastres naturales que empeoran con el cambio climático. Sin embargo, aún no hay un consenso a escala de la comunidad internacional para definir quiénes son y cómo protegerlos.

Crece el costo humano de los desastres naturales

Según la Organización Internacional para las Migraciones, los fenómenos climáticos extremos se han triplicado en las tres últimas décadas y han provocado desplazamientos humanos superiores a los causados por las guerras y otras formas de violencia física.

Los investigadores Dennis Wesselbaum y Amelia Aburn (2019) analizaron las migraciones internacionales entre 1980 y 2015 desde 198 países de origen hacia 16 países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), entre ellos los principales receptores de migrantes (Estados Unidos, Alemania, Reino Unido, Canadá, Australia, España e Italia) y comprobaron que el cambio climático es la más importante causa de esas migraciones, por encima de las circunstancias económicas y políticas en las naciones de origen.

El IDMC —Centro de Monitoreo de Desplazamiento Interno (Internal Displacement Monitoring Centre, IDMC), reconocido como la fuente de datos más autorizada a nivel mundial sobre este fenómeno—, reveló que durante los seis primeros meses de 2019 se registraron unos siete millones de desplazados por eventos climáticos.

No se incluye a aquellos cuyo desplazamiento se produjo por eventos no relacionados con el clima, como los terremotos. En 2018, únicamente 1.1 millones de los 17.2 millones de desplazados a raíz de una catástrofe fueron por una razón geofísica y no climática, como terremotos y erupciones volcánicas. Desde 2008, solo el 14%.

Datos de la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) indican que hacia 2050 las migraciones como consecuencia del cambio climático podrían afectar a hasta 1.000 millones de personas desplazadas dentro de sus países o más allá de sus fronteras.

La Federación Internacional de Sociedades de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja (FICR) reveló en septiembre de 2019 que si no se emprenden acciones efectivas para mitigarlo, el costo humanitario del cambio climático ascenderá a 20.000 millones de dólares en 2050 y unos 200 millones de personas necesitarán cada año asistencia humanitaria por tormentas, sequías e inundaciones, casi el doble de los 108 millones que lo necesitan en la actualidad.

Además de sufrir la pérdida de territorio por la elevación del nivel del mar, la región del Pacífico está siendo golpeada por desastres relacionados con eventos meteorológicos.

Según Unicef (2020), durante 2019 se reportaron en el mundo casi 33 millones de nuevos desplazamientos, incluidos 25 millones causados por desastres naturales, incluidos 8.2 millones por desastres relacionados mayormente con eventos climáticos. Más de la mitad de los nuevos desplazamientos causados por desastres ocurrieron en el este de Asia y el Pacífico.

Por su parte, la OIM informó que el pasado año casi 2 000 desastres provocaron 24.9 millones de nuevos desplazamientos en 140 países y territorios. “Es la cifra más alta registrada desde 2012 y el triple del número de desplazamientos causados por conflictos y violencia (…) La mayoría de los desplazamientos debidos a desastres fueron el resultado de tormentas tropicales y lluvias monzónicas en el Asia meridional y el Asia oriental y el Pacífico”[3].

En un contexto de desplazamientos en aumento, la ausencia de consenso internacional y de un marco jurídico para definir su estatus —que les coloca en un estado de desprotección y vulnerabilidad de sus derechos— agrava el hecho de que los desplazados y refugiados ambientales enfrentan inseguridad (tanto alimentaria como física y legal) y rechazo crecientes.

En su informe “Tendencias globales de desplazamiento forzado 2019”, el Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Refugiados (Acnur) indicó que “el cambio climático y los desastres naturales pueden agravar las amenazas que obligan a las personas a huir a través de las fronteras internacionales. La interacción entre el clima, los conflictos, el hambre, la pobreza y la persecución crea emergencias cada vez más complejas. La inseguridad alimentaria puede convertirse en un importante factor de conflictos y desplazamientos”[4].

En junio de 2019, Philip Alston, relator especial de la ONU sobre la pobreza extrema, se refería a los peligros del aumento en las cifras de desplazados a nivel mundial (en su informe, precisaba que en 2017 cerca de 18.8 millones de personas fueron desplazadas debido a desastres en 135 países, casi el doble del número de desplazados por conflictos).

Alston afirmaba que “el riesgo de descontento, de creciente desigualdad y peores niveles de privación, podría estimular respuestas nacionalistas, xenofóbicas y racistas. Mantener un enfoque equilibrado en términos de derechos civiles y políticos será extremadamente complejo”[5].

Terminología, concepto y vacíos legales

La ONU ha tipificado la migración causada por desastres, entendida como el desplazamiento de personas o comunidades debido a “una grave perturbación del funcionamiento de una comunidad o sociedad que involucra amplias pérdidas o repercusiones humanas, materiales, económicas o ambientales a las que la comunidad o sociedad afectada no es capaz de hacer frente con sus propios recursos”. (Oficina de Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres, 2009)

El estudio de la relación entre el cambio climático y las migraciones es muy complejo, porque para comprender el impacto de esta interdependencia dentro de las sociedades no podemos ignorar factores políticos, económicos, socioculturales y hasta psicológicos.

La OIM reconoce que la cuantificación de la migración por motivos medioambientales es una tarea difícil “como consecuencia de la multiplicidad de factores involucrados en ella, los problemas metodológicos que entraña y la falta de normas para la recopilación de datos. Existen algunos datos cuantitativos sobre los desplazamientos de poblaciones dentro de los países y, en menor medida, de un país a otro causados por los peligros naturales. Sin embargo, en el caso de la migración causada por procesos ambientales de evolución lenta, como la sequía o la subida del nivel del mar, la mayor parte de los datos existentes son cualitativos y se basan en estudios de casos, con muy pocos estudios comparativos”. (OIM, Portal de Datos Mundiales sobre la Migración, 2020)

El término “refugiado ambiental” (environmental refugee) comenzó a ser usado en 1976 por Lester Brown. Luego ha proliferado su uso y han surgido otros como “emigrante ambiental” y toda una rama de similares categorías como “emigración forzosa ambiental”, “emigración motivada por el ambiente”, “refugiado climático”, “refugiado del cambio climático”, “persona desplazada por el clima” (EDP en su denominación inglesa), “refugiado de desastre”, “desplazado ambiental”, “ecorrefugiado” y “persona ecológicamente desplazada”.

La OIM emplea los términos “migrante por motivos ambientales” y “desplazado por motivos ambientales”.

Las diferencias entre estos términos son menos importantes que lo que tienen en común: todos sugieren que existe una relación determinable entre los factores condicionantes medioambientales y la migración humana. Son motivos útiles para el análisis, relevantes para la implementación de políticas y, posiblemente, para la expansión de la rama legal conocida como derecho del refugiado.

La actual situación climática y el impacto que está teniendo en las poblaciones más vulnerables demandan de una tipificación internacional que recoja y proteja a los desplazados por cuestiones medioambientales.

Todavía hoy, los conceptos de “refugiado climático” o “refugiado ambiental” no existen en términos legales. Si bien han sido abordados en los medios de comunicación y por los organismos internacionales, carecen de valor jurídico vinculante pues el concepto no figura en el derecho internacional.

A la vista de las realidades que plantean el cambio climático y su impacto creciente en las poblaciones, el concepto de refugiado recogido en el Estatuto de los Refugiados de 1951 es muy restrictivo. Puede aplicarse a todo aquel que abandona su lugar de origen por persecución debida a motivos políticos, de religión, sociales, y no puede regresar por ver amenazada su vida o seguridad.

El término “refugiado climático” no está respaldado por Acnur, pues lo considera “confuso”. Para esa agencia de Naciones Unidas, “es más preciso referirse a ‘personas desplazadas en el contexto de desastres y cambio climático’, ya que el cambio climático genera desplazamientos internos y afecta a las personas dentro de sus propios países”. (Acnur, 2019)

Sin embargo, y a pesar de que los expertos no llegan a un consenso, el concepto de refugiado ambiental es ya reconocido por países como Suecia y Finlandia, que lo recogen y tipifican en su legislación.

La OIM lo define como:

“Las personas o grupos de personas que por motivo de cambios repentinos o progresivos en el medioambiente, que afectan adversamente su vida o sus condiciones de vida, se ven obligadas a abandonar sus lugares de residencia habituales o deciden hacerlo, bien sea con carácter temporal o permanente, y que se desplazan dentro de sus propios países o al extranjero”. (OIM, 2007)

Este último es un término más amplio y toma en cuenta una realidad que se hace más palpable en el escenario climático mundial actual, pues abarca desde los desplazados por razones estrictamente naturales hasta aquellos que por los efectos de la acción humana sobre el medioambiente —sea la deforestación, la sobreexplotación de los recursos hídricos o los impactos del cambio climático— se ven forzados a migrar, además de que reconoce la interrelación entre los factores medioambientales, políticos y socioeconómicos.

La complejidad del tema es aún mayor cuando se toman en cuenta los impactos cruzados entre las causantes. En el Portal de Datos Mundiales sobre la Migración, financiado por los países miembros de la OIM, se advierten esas interrelaciones:

“Al estudiar la migración forzada o involuntaria —a veces denominada como desplazamiento forzado o involuntario— se suele hacer una distinción entre los desplazamientos generados por conflictos y los generados por desastres. El desplazamiento generado por un conflicto se considera típicamente causado por el ser humano, mientras que en el caso de los desastres las causas son naturales. Las definiciones de estos conceptos son útiles, pero en la práctica las líneas divisorias pueden ser borrosas, porque los conflictos se derivan a veces de litigios por los recursos naturales, y la actividad humana puede desencadenar desastres naturales, tales como los deslizamientos de tierras”. (OIM, Portal de Datos Mundiales sobre la Migración, 2020)

Según Acnur, la extensión del reconocimiento de refugiado ambiental supondría la posibilidad de aplicar las mismas soluciones que a los refugiados políticos: la repatriación voluntaria o retorno voluntario al país de origen, el reasentamiento o traslado a un tercer país distinto al de asilo y la integración local o la permanencia en el país de acogida. (Borrás, 2016)

En el caso de los pobladores de las pequeñas islas del Pacífico, es nula la posibilidad de retorno a sus hogares anteriores de residencia cuando su desplazamiento se debe a procesos de evolución lenta como la elevación del nivel del mar, que ocupa suelos y eleva los riesgos de desastres por ciclones y mareas.

Acnur, con base en informes del IPCC, cuenta con varios estudios sobre el cambio climático y los desastres naturales. El organismo ha advertido que en el futuro habrá un aumento de la movilidad y los desplazamientos humanos, tanto internos como externos, permanentes o no.

Las ediciones de la Conferencia de Naciones Unidas sobre Cambio Climático en París (2015, COP21), Marrakech (2016, COP22) y Madrid (2019, COP25) han abordado los impactos del calentamiento global y otros temas relacionados, pero no el estatuto de los refugiados ambientales.

A finales de 2018, la comunidad internacional firmó el Pacto Mundial para la Migración Segura, Ordenada y Regular, que reconoció el cambio climático como causa de la migración forzosa y, por primera vez, la existencia de refugiados ambientales.

El Pacto estableció bases para que los Estados adopten mecanismos que minimicen los efectos adversos de la crisis climática sobre las personas, con el objetivo de que estas no se vean forzadas a migrar.

Si bien el Pacto fue un paso de avance, sigue siendo ambiguo y no vinculante en cuanto a reconocer la situación de los refugiados ambientales.

Sergio de Otto, experto de la organización Ecología y Desarrollo (Ecodes), explicaba sobre este tema que “el cambio climático es el último eslabón de una relación equivocada del hombre con la naturaleza, y fenómenos que hoy hacen que alguien emigre están causados por problemas medioambientales de hace 15 años, por políticas extractivas, por nuestro modelo productivo… Por eso, determinar quién es migrante climático es muy difícil”[6].

Esta falta de reacción y acuerdo por parte de los organismos internacionales y los Estados se origina en la dificultad para dar forma legal al concepto. Por un lado, aunque la mayoría considera que las catástrofes naturales suponen una razón suficiente para migrar, por su carácter inmediato, no es tan claro cuando los cambios en el medioambiente se dan de una forma más lenta y gradual. Por tanto, sería más complicado relacionar la causa de una migración por la desertificación de una región que por un tsunami.

Desde otra perspectiva, algunas organizaciones consideran que los afectados por la crisis climática o desastres medioambientales pueden recurrir a sus gobiernos para obtener protección. En el caso de las personas perseguidas por razones de raza, religión o ideales políticos, estas no pueden hacer lo mismo, ya que pueden ser sus propios gobiernos los causantes de su situación.

Este escenario coloca a los desplazados ambientales en un limbo legal, con un escaso o nulo reconocimiento y sin protección jurídica. En consecuencia, corre riesgo su integridad y no pueden acceder a necesidades básicas como atención de salud, educación, vivienda y alimento. En general, solo se les incluye dentro de los flujos migratorios de raíz económica y no son susceptibles de recibir el estatus de refugiado.

En febrero de 2020, el Comité de Derechos Humanos de la ONU declaró que los países no pueden deportar a las personas que enfrentan condiciones inducidas por el cambio climático. La Agencia de la Naciones Unidas para los Refugiados calificó la decisión de “histórica” y destacó que puede tener repercusiones importantes para la protección internacional de las personas desplazadas en el contexto del cambio climático y los crecientes desastres naturales.

También subrayó la importancia de que los países adopten medidas para prevenir o mitigar los riesgos asociados al cambio climático, que en el futuro podrían obligar a las personas a abandonar naciones o territorios, lo que conllevaría una serie de obligaciones internacionales y gubernamentales. A pesar del carácter no vinculante de estas decisiones, son pasos positivos hacia la conceptualización legal de esta figura y la protección efectiva y legal de estas personas.

Las islas del Pacífico y su situación actual

Los factores medioambientales han actuado como causa de numerosas migraciones. Contingentes de personas han emigrado debido a la necesidad de abandonar tierras devoradas por desiertos, inundaciones y otros cataclismos naturales más violentos. (Álvarez, 2005)

Para la doctora Álvarez, “las migraciones, con el capitalismo, adquirieron un carácter internacional. Hasta la irrupción de este sistema, los movimientos migratorios tuvieron un carácter esencialmente limitado y local, circunscrito, en el plano geoeconómico, a las áreas continentales”. (2005, p. 64)

La región del Pacífico insular está caracterizada por Naciones Unidas como el área menos dinámica del mundo, a partir de sus propias condiciones, peculiaridades geográficas y escasos recursos naturales. Se podría decir que la región ocupa un lugar poco prominente dentro del sistema centro-periferia del capitalismo mundial, al encontrarse lejos de los mercados principales y contar con escasos recursos económicos y rubros exportables, todo lo cual brinda escasas posibilidades de desarrollo.

En los últimos años, los efectos del cambio climático antropogénico han generado un empeoramiento de la crisis económica y social y un aumento de la tendencia migratoria desde la región, lo cual afecta las capacidades de desarrollo de Estados y comunidades y descapitaliza a las islas de sus recursos humanos.

Entre los problemas medioambientales principales a los que se enfrentan estas islas —consecuencias del calentamiento global—, sobresalen en los últimos años el aumento del nivel del mar, la alteración de los patrones climáticos (tormentas más frecuentes e intensas), el agotamiento de las reservas de agua dulce y el blanqueamiento del coral. Este último, un fenómeno no valorado suficientemente en ocasiones (los arrecifes de coral, no meros organismos sino auténticos ecosistemas que proporcionan el hábitat del 25% de las especias marinas, podrían haberse extinguido en un 90% hacia 2050 si continúa el actual ritmo de calentamiento y acidificación de las aguas por el aumento del CO2 que absorbe el mar), que provoca el empobrecimiento de las reservas pesqueras y hace mayor el riesgo de la inseguridad alimentaria.

Según un informe comisionado por países del G7, el aumento del nivel del mar “es una amenaza para la viabilidad económica y física de las zonas bajas, ya que los recursos terrestres y costeros se pierden gradualmente. Esto puede conducir al malestar social, el desplazamiento y la migración, así como a desacuerdos sobre las fronteras marítimas y los recursos oceánicos”. (G7, 2015)

El océano Pacífico alberga el 60% de la pesca mundial y gran parte de sus aguas están bajo jurisdicción de las naciones insulares del Pacífico. Asimismo, las zonas económicas exclusivas (ZEE) de las naciones insulares del Pacífico abarcan en su totalidad cerca de 30 millones de kilómetros cuadrados y representan un recurso económico significativo para esos Estados. (Shibuya, 2007)

En el escenario actual, cuando ya se sienten los efectos de la elevación del mar y otros que genera el cambio climático, las poblaciones de las islas ven la emigración como única salida.

De acuerdo con datos del IDMC (2019), más de un tercio del total de los nuevos desplazamientos a nivel mundial se registraron en la región (9.3 millones), la mayoría asociados a desastres.

Entretanto, los gobiernos de estas islas, al no contar con recursos financieros para mitigar el cambio climático, buscan soluciones políticas entre las que se encuentra negociar garantías con países de la región, como Australia y Nueva Zelanda, para que funjan como receptores de sus nacionales en caso de que sus territorios se convirtieran en inhabitables.

Seguidamente pormenorizamos la situación de algunos de los Estados del Pacífico Sur:

Kiribati: ya han desaparecido por completo dos de las islas que integraban el archipiélago y las previsiones de los científicos auguran que tan solo quedan unos 50 años a las demás, especialmente las de menor altitud, para seguir el mismo camino. Desde 2005, el gobierno kiribatense ha estado comprando 2.000 hectáreas de tierras en Fiyi y, con el permiso del país, planea trasladar a sus 100.000 habitantes si su territorio se vuelve inhabitable. Pero Fiyi, aunque montañoso y con mejores perspectivas que otras naciones del Pacífico, también ha tenido que enfrentarse al desplazamiento desde localidades costeras dentro de sus fronteras.

Islas Marshall: esta república insular del Pacífico abarca 34 islas del tipo atolón, cuya altitud promedio es de tres a cuatro metros sobre el nivel del mar, y se divide en dos archipiélagos principales: Ralik y Ratac.

El 20% de la costa de Majuro, su capital, ya ha sucumbido al avance del océano, a pesar de que se ha intentado construir diques de contención que han sido arrasados por las mareas. Se considera que es uno de los puntos del mundo donde el nivel de las aguas sube con mayor rapidez.

Nauru: la república más pequeña del mundo, con poco más de 21 km². Sus 10.000 habitantes, además de padecer obesidad, diabetes y problemas renales debido a su mala alimentación y falta de ejercicio y haber sufrido daños irreparables en su ambiente por la extracción masiva de fosfatos por transnacionales británicas, están condenados a desaparecer como nación ante el avance imparable de las aguas oceánicas.

El gobierno de la isla está en tratativas con países como Australia, Taiwán y Nueva Zelanda para buscar refugio en sus territorios si ocurre lo peor y la isla sucumbe definitivamente.

Islas Salomón: en la Cumbre de la Tierra de Copenhague, en 2009, se presentó el caso de estas islas, que desaparecen a ojos vistas tragadas por el Pacífico y cuyos territorios albergan a unos 600.000 habitantes.

Su capital es Honiara, en la isla de Guadalcanal, y muchas de las pequeñas islas del archipiélago son volcanes activos, lo cual no contribuye a que el futuro de este pequeño Estado insular se vea más promisorio.

Tuvalu: es un país insular de la Polinesia que consta de cinco atolones y cuatro arrecifes. Tiene apenas cinco metros de altitud promedio sobre el nivel del mar, por lo que está expuesto a las crecidas que pueda experimentar el Pacífico debido al cambio climático. Está considerado como el país que más cuida su ambiente y menos contamina el mundo. En caso de que las islas desaparezcan, sus habitantes serían recibidos por Nueva Zelanda o por Niue. Esta última es una isla que no corre peligro de desaparecer y cuya tasa de natalidad es muy baja. Fue la primera en buscar soluciones para su población. Luego de una desastrosa aventura para comprar tierras en Texas y trasladar a Estados Unidos su población en los años ochenta, intentó que Australia aceptase una pequeña cantidad de refugiados anualmente, pero ese país rechazó la propuesta en 2001, tras lo cual acudió a buscar ayuda en Nueva Zelanda, que sí aceptó y permite desde 2002 la entrada anual de 79 tuvaluanos. Aunque el acuerdo ha resultado prometedor, con la actual cifra se tardaría más de un siglo en desplazar a toda la población actual, una perspectiva a la que se añaden el crecimiento demográfico y la posibilidad de que el país quede sumergido mucho antes de completarse dicho traslado.

¿Cómo evacuar un país entero? ¿Cómo gestionar su desaparición o la supervivencia de su cultura? Ninguna de estas preguntas tiene respuesta en la actualidad.

En cumbres sucesivas, desde la de París (COP21, 2015), se han hecho llamamientos a reconocer el estatus de los refugiados climáticos, instando a modificar los acuerdos de la Convención de Ginebra para concederles la misma protección y derechos que posee hoy el refugiado, pero no se ha alcanzado un acuerdo que obligue a los Estados a adoptar este concepto.

Tras su viaje por Oceanía, Guterres afirmaba que “los riesgos son demasiado reales. Se están reubicando pueblos enteros, destruyendo medios de subsistencia. Las personas están enfermando de dolencias relacionadas con el clima, y en Tuvalu vi a un país entero luchando para preservar su propia existencia. Su voz es fuerte y clara: el cambio climático no puede ser detenido solo por los pequeños países insulares, sino por el resto del mundo”[7].

Una crisis que requiere nuevas políticas y llenar las brechas en la legislación internacional

Siendo el Pacífico Sur la región que menos ha aportado históricamente en emisiones de CO2 a la atmósfera, es hoy la primera que sufre el impacto acelerado del cambio climático, que agrava las condiciones económicas y sociales de los pequeños Estados insulares, drena sus ya escasos recursos y pone a sus habitantes en el camino de la migración forzada cuando la subida del nivel del mar y otras manifestaciones de la crisis ambiental hacen inhabitables las islas.

Enfrentados al desplazamiento forzoso —cuya causa solo empeora o es permanente y hace imposible el retorno a sus tierras—, los habitantes de las islas miran a un futuro de dispersión e incluso de pérdida de identidad, sin el estatus y la protección legal de un refugiado con amparo en el derecho internacional, lo que pone en riesgo sus derechos y el reconocimiento para integrarse plenamente en las sociedades de recepción.

El cambio climático, que amenaza con ampliar la desigualdad y la brecha en detrimento de los más pobres, generar mayor inseguridad alimentaria y revertir a décadas atrás los índices de desarrollo económico y social y de salud, también plantea peligros y desafíos en el terreno de los derechos humanos.

La comunidad internacional requiere una nueva definición de refugiado que ampare jurídicamente a personas desplazadas por causas ambientales, cuyo número aumentará en la medida en que se hagan más severos los impactos del cambio climático sobre grandes áreas del planeta, en una tendencia ascendente que confirman los hechos ocurridos en 2020 en términos de altas temperaturas.

El actual marco jurídico, con categorías de refugiados gestadas en el siglo XX, no ofrece soluciones adaptadas al siglo XXI y la emergencia climática al no contemplar las víctimas del cambio climático ni los desplazados ambientales, que con las actuales tendencias serán cada vez más.

Alcanzar el consenso y un acuerdo internacional que otorgue protección legal a esta categoría de desplazados y refugiados, permitiría la adopción de políticas y programas articulados y específicos de reasentamiento (como los que gestionan Acnur y la OIM), entendidos por la OIM como “el  traslado de refugiados desde el país en el que solicitaron protección hacia otro Estado que ha aceptado admitirlos —en calidad de refugiados— y otorgarles la residencia permanente”. (Glosario de la OIM sobre Migración, 2019)

Es necesario superar las lagunas existentes en las normas internacionales de protección de los derechos humanos, renovarlas y actualizarlas acorde con la nueva realidad del siglo XXI, marcada por el cambio climático y su impacto en las comunidades humanas más vulnerables, con el objetivo de que amparen también a la nueva —y cada vez más extendida— figura del desplazado ambiental.

 

* Holguín, 1988. Subdirectora del portal web cubano Cubadebate. Cursa la Maestría en Relaciones Internacionales 2018-2020 en el Instituto Superior de Relaciones Internacionales Raúl Roa García. Agregada diplomática en la Embajada de Cuba en Pakistán de 2013 a 2016. Reportera y jefa de información en el periódico ¡ahora! de 2010 a 2012. Graduada de Periodismo en la Universidad de Oriente en 2010. Correo electrónico: ddoime@gmail.com

 

Notas

[1] En “Combatir con urgencia el cambio climático: algo que podemos y debemos hacer, por António Guterres”, Noticias ONU, 31 de mayo de 2019. En: https://news.un.org/es/story/2019/05/1457191

[2] En “Hacia el apartheid climático”, en Noticias ONU, 25 de junio de 2019. En: https://news.un.org/es/story/2019/06/1458411

[3] En Migration Data Portal, OIM, Environmental Migration, junio de 2020. En: https://migrationdataportal.org/themes/environmental_migration

[4] En “Nuevo récord de desplazados forzosos en 2019”, Acnur, 18 de junio de 2020. En: https://eacnur.org/es/actualidad/noticias/eventos/informe-tendencias-globales-desplazamiento-2019#:~:text=Seg%C3%BAn%20el%20informe%20de%20ACNUR,con%20respecto%20al%20a%C3%B1o%20anterior.

[5] En “El apartheid climático que puede condenar a la pobreza a otros 120 millones de personas”, en BBC News Mundo, 26 de junio de 2019. En: https://www.bbc.com/mundo/noticias-48776564

[6] En “Desplazados por el clima: Son desconocidos, pero son millones”, en El País, 7 de diciembre de 2019. En: https://elpais.com/sociedad/2019/12/03/actualidad/1575399365_095982.html

[7] En “Guterres concluye su gira por Oceanía, ejemplo para el mundo de la lucha contra el cambio climático”, en Noticias ONU, 18 de mayo de 2019. En: https://news.un.org/es/story/2019/05/1456201

 

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