César Augusto Lerena*
Hacia la década del 70 y, aún antes, llegaron al Atlántico Sur decenas de buques pesqueros extranjeros; luego, a partir de 1982, el otorgamiento de licencias británicas ilegales en el área de Malvinas, los acuerdos con la URSS y la Unión Europea, promovieron el interés en el caladero y, a partir de ello, entre 350 y 500 buques depredan en la Alta Mar los recursos migratorios originarios de la ZEE Argentina, ingresando incluso dentro de ésta. Se estiman en un millón de toneladas anuales las que estos buques extraen, de las cuales, unas 250 mil, son el principal sustento de Malvinas.
Esta pesca no es neutra desde el punto de vista de la Soberanía Nacional ni la biología, ya que los recursos forman parte de un ecosistema que estas extracciones depredan, ocasionando un grave desequilibrio. Los buques extranjeros se apropian de recursos originarios de la ZEE, de dominio del Estado Argentino, independientemente del lugar donde se capturen.
Más allá de que el Instituto de Investigación (INIDEP) debería determinar en esa área el “Rendimiento Máximo Sostenible” (la máxima captura posible sin depredar), basta saber que la Argentina desembarca oficialmente por año unas 800 mil toneladas de unos 530 buques de diversas esloras, mientras que en la Alta Mar, entre 350 y 500 buques extranjeros de gran porte pescan subsidiados en forma ininterrumpida, con trabajo esclavo, recargando combustible libre de impuestos y haciendo transbordo en la Alta Mar, para estimar, que los desembarcos argentinos se duplicarían si los barcos nacionales pescasen en esa área y, con ello, duplicarían la ocupación de mano de obra y la radicación industrial en el litoral marítimo y, seguramente, acuerdos de por medio, se desalentaría la pesca ilegal (INDNR) y el interés de pescar con licencias británicas en el área de Malvinas de la ZEE Argentina.
La pesca en la Alta Mar es entonces, por parte de los buques nacionales, un imperativo estratégico impostergable para desalentar la pesca extranjera a distancia (17.000 pesqueros chinos pescan en el mundo) con interés creciente de alimentos proteicos; la necesidad de consolidar la nuestra Soberanía Marítima, debilitar la posición británica en el área de Malvinas y favorecer los Acuerdos entre partes previstos en la CONVEMAR, con el objetivo de alcanzar la Soberanía territorial, económica, social y alimentaria.
Se debieran establecer los instrumentos y alicientes en forma URGENTE, determinando cuántos buques y de qué tipo; con qué participación y periodicidad de cada empresa; qué efectos tendría esta captura sobre las cuotas, etc. La pesca en la Alta Mar debe ser una política de Estado para administrar, íntegra, sustentable y sostenible el Atlántico Sudoccidental y asegurar nuestra Soberanía Marítima y, no llevar adelante esta práctica en forma URGENTE, supondría una violación de los funcionarios responsables (Secretario de Agricultura, Ganadería y Pesca y Consejo Federal Pesquero) a los art. 1º, 4º, 5º, 22º y 23º de la Ley 24.922 y al art. 2º de la Ley 24.543 ratificatoria de la Convención del Mar (CONVEMAR) y, un atentado a la soberanía y seguridad nacional, por favorecer la ocupación británica —violando la Disposición transitoria Constitucional— y extranjera; por no proteger los derechos preferentes de la Nación sobre los recursos migratorios originarios de la ZEE Argentina; facilitar la pesca ilegal que depreda los recursos para la alimentación y la generación de empleo de los argentinos y, desatiende la competencia extranjera con materias primas argentinas —ilegalmente capturadas— en el mercado internacional, ya que si bien, la pesca en la Alta Mar es libre, debe ser responsable; no dañar el ecosistema; acordada y teniendo presente los intereses de Argentina (ribereña).
Esta acción favorecerá a que la Argentina se constituya en Estado Administrador de sus especies migratorias originarias en la Alta Mar y hacer un llamado público a la explotación en la Alta Mar.
La CONVEMAR, en su Preámbulo ya manifiesta que los Estados están “…conscientes que los problemas de los espacios marinos están estrechamente relacionados entre sí y han de considerarse en su conjunto” que, reconocen la conveniencia de “…utilizar en forma equitativa y eficiente sus recursos (…) preservar el medio marino y conservar sus recursos vivos (…) teniendo en cuenta, en particular, los intereses y necesidades especiales de los países en desarrollo…”, solo por ello, los buques extranjeros, podrían considerarse ilegales cuando capturan los recursos migratorios originarios (o sus especies asociadas) del país, cuando no acuerdan con la Argentina, tratándose de un país en desarrollo.
En el art. 55º y 56º de la CONVEMAR se establecen los derechos de soberanía para la exploración y la jurisdicción del Estado ribereño en la ZEE donde éste deberá tener en cuenta los derechos y deberes de los demás Estados y, en el art. 58º inc. 3 precisa, que los Estados de Bandera (extranjeros) tendrán en cuenta los derechos y deberes del Estado ribereño, cumpliendo con la Convención. A su vez, el art. 61º establece que “el Estado ribereño determinará la captura permisible de los recursos en su ZEE” y asegurará “…que los recursos de su ZEE no se vean amenazados por un exceso de explotación”. Tales medidas tendrán presente “…las necesidades económicas de las comunidades pesqueras ribereñas y las necesidades especiales de los Estados en desarrollo y, teniendo en cuenta, la interdependencia de las poblaciones (…) Al tomar tales medidas el Estado ribereño tendrá en cuenta sus efectos sobre las especies asociadas con las especies capturadas o dependientes de ellas, con miras a preservar o restablecer tales especies asociadas o dependientes, por encima de los niveles en que su reproducción pueda verse gravemente amenazada…”.
La CONVEMAR entiende que el Estado ribereño debe preservar las especies migratorias o asociadas en la Alta Mar y, por ello que en su art. 62º determina que promoverá “…la utilización óptima de los recursos en la ZEE (y) los Estados de Bandera que pesquen en la ZEE deben observar las medidas de conservación y demás condiciones de las leyes del Estado ribereño…”, es decir, que la CONVEMAR, establece una serie de obligaciones tanto para los Estados Ribereños como para los de Bandera que capturan en la ZEE y, ello es absolutamente razonable, porque el ecosistema es único e indivisible, ya que la sobrepesca en la ZEE afectará los recursos que migran o están asociados a éstos en la Alta Mar, tanto, como la sobrepesca en ésta afectará los recursos de la ZEE, razón por la cual, los Estados de Bandera que pescan más allá de las 200 millas están obligados a acordar la captura con los Estados Ribereños. Ello, sin perjuicio de entender que el dominio de las especies del Estado ribereño (la Argentina) en la ZEE no puede perderse por el solo hecho que migren y transpongan la línea imaginaria de las 200 millas. El Estado Argentino a este respecto, debe iniciar urgentes acciones legales e institucionales.
Cuando por imperio del art. 23º de la Ley 24.922 la Argentina otorga permisos de pesca de gran altura a los buques nacionales para pescar en la Alta Mar, está cumpliendo con la CONVEMAR, cuestión a la que también deberían ajustarse los buques extranjeros, ya que, sin acuerdo, su captura no declarada ni reglamentada se transforma en ilegal. Esto se reafirma en el art. 63º inc. 2 de la CONVEMAR cuando indica que “tanto en la ZEE como en un área más allá de ésta, y adyacente a ella, se encuentre la misma población o poblaciones de especies asociadas, el Estado ribereño y los Estados que pesquen esas poblaciones en el área adyacente procurarán, directamente (…) acordar las medidas necesarias para la conservación de esas poblaciones en el área adyacente” y, se reitera en el art. 64º para las especies altamente migratorias ya que, aun no estando descriptos el calamar, la merluza, etc. en el Anexo I de esta Convención como especies “altamente migratorias”, deben tenérselas como tales, ya que de otro modo, ya que cumplen todos los requisitos para ello, por cuanto estos recursos originarios de la ZEE Argentina migran a la Alta Mar, regresando luego a ésta sino son capturados en su tránsito por los buques extranjeros que pescan en la Alta Mar, circunstancia biológica que la hace indubitablemente migratoria.
Reitero, sería ilógico entender y jurídica cuestionable, que un recurso migratorio de dominio del Estado Ribereño, por el solo hecho de transponer una línea imaginaria (las 200 millas) cambie de titularidad y, sea apropiado libremente, por cualquier embarcación extranjera, provocando un grave desequilibrio en el ecosistema y el peligroso antecedente de explotar un caladero como propio. Como, si una gallina salta el corral y es faenada por el vecino y con ello, no solo se apropia del ave, sino que le impide su reproducción y descendencia, además de considerar esta práctica como legítima por el derecho consuetudinario, el uso y la costumbre de un hecho repetido en el tiempo, en un territorio concreto.
Teniendo en cuenta esto, en el art. 4° de la Ley Pesca (24.922) se estableció que: “son de dominio y jurisdicción exclusivos de la Nación, los recursos vivos marinos existentes en las aguas de la ZEE argentina y en la plataforma continental argentina (…) La Argentina, en su condición de Estado Ribereño, podrá adoptar medidas de conservación en la ZEE y en el área adyacente a ella, sobre los recursos transzonales y altamente migratorios, o que pertenezcan a una misma población o a poblaciones de especies asociadas a las de la ZEE Argentina”, lo que se ratifica en el art. 5º d) y 22º de la ley: “Con el fin de proteger los derechos preferentes que le corresponden a la Nación en su condición de Estado Ribereño, la Autoridad de Aplicación, juntamente con el Ministerio de Relaciones Exteriores, deberá organizar y mantener un sistema de regulación de la pesca en la zona adyacente a la ZEE Argentina, respecto de los recursos migratorios o que pertenezcan a una misma población o a poblaciones de especies asociadas a las de la ZEE Argentina…”, todo, ya dicho en 1995 en el art. 2º inc. c) de la CONVEMAR, donde se declara que: “es necesario facilitar la cooperación para evitar la sobrepesca, y permitir controlar las actividades de los buques pesqueros en la Alta Mar (…) teniendo presente que el gobierno argentino considera de su interés prioritario la conservación de los recursos que se encuentran en su ZEE y en el área de la Alta Mar adyacente a ella, donde la Argentina como Estado Ribereño, y los Estados que pesquen esas poblaciones en el área adyacente a su ZEE deben acordar las medidas necesarias para conservar esas poblaciones o las asociadas y, fuera de ello, el gobierno interpreta que, para cumplir con la CONVEMAR está facultado para adoptar, de conformidad con el derecho internacional, todas las medidas que considere necesarias para tal fin». Cuestión que la Autoridad de Aplicación desde 1995 —al menos— o el Consejo Federal Pesquero desde 1998 han incumplido.
Esta facultad, derechos y obligaciones que se establecen en las leyes respecto a las especies migratorias o asociadas, es absolutamente entendible, porque, por su naturaleza, muchos recursos migran y, es posible, que transpongan distintas —líneas imaginarias— que carecen de barreras que impidan su libre egreso y regreso. Y esta característica es, precisamente lo que las hace migratorias.
Independientemente de lo previsto en el art. 89º de la CONVEMAR, es necesario destacar la preeminencia en la administración de los recursos migratorios en la Alta Mar por parte de los Estados Ribereños por sobre los Estados de Bandera, por lo dicho y porque, de otro modo, no estaría garantizada la sostenibilidad del recurso en la ZEE ni en la Alta Mar a que refieren los artículos precedentemente citados. Además de que el art. 86º de la CONVEMAR que refiere a la “Alta Mar” aplica “a todas las partes del mar…”, pero no puede considerarse una parte” de este a los peces semovientes migratorios originarios de la ZEE Argentina, entendiendo que “parte” es un “elemento, fracción o cantidad que resulta de dividir un todo” y, obviamente, los peces no son parte del mar, sino que están o viven en este.
No hay sostenibilidad posible del recurso si el Estado Ribereño no se constituye en Administrador del Ecosistema (en la ZEE y acordado en la Alta Mar), de otro modo ¿qué sentido tiene establecer el “Rendimiento Máximo Sostenible” en la ZEE Argentina y no hacerlo en la Alta Mar cuando es conocida la migración y la existencia de especies asociadas en ésta? De igual modo, ¿qué sentido tienen las vedas, reservas o limitaciones a la captura en la ZEE Argentina (artículo 56º de la CONVEMAR: Derechos, jurisdicción y deberes del Estado ribereño en la ZEE, b, iii) si las especies que se preservan en sus etapas de desarrollo vital, luego, ¿en su migración a la Alta Mar son depredadas sin control alguno?
Al respecto la FAO (FIDI) es esclarecedora: “las poblaciones transzonales son fundamentalmente “residentes” de las ZEE que desbordan unas millas hacia alta mar” y, amplía: “actualmente observamos la tendencia a la firma de acuerdos de pesca entre países ribereños y los que pescan en aguas distantes, donde estos últimos, se comprometen a pagar el acceso a los recursos y, el Estado ribereño fija el número de licencias, por ej. en Seychelles, Mauricio, Marruecos, Senegal, etc. y, ello se interpreta, como el reconocimiento de facto de un derecho privilegiado del Estado ribereño (Munro, 1993)”.
Una vez establecido por el Estado Ribereño en todo el ecosistema el Máximo Rendimiento Sostenible (y no solo en la ZEE) y, teniendo en cuenta, que por los art. 69º y 70º de la CONVEMAR los Estados sin litoral (que no es el caso del Reino Unido, China, España, etc.) tienen derecho a participar sobre los excedentes de la ZEE del Estado ribereño, mediante acuerdos bilaterales, se entiende que, en la libertad de pesca “responsable” que tienen los Estados de Bandera en la Altar Mar; estos y los Ribereños están obligados a realizar acuerdos bilaterales en procura de una pesca sostenible, aplicando por analogía, lo previsto en el inc. a) de los artículos citados: “La necesidad de evitar efectos perjudiciales para las comunidades pesqueras o las industrias pesqueras del Estado ribereño».
Ya hemos dicho que, la libertad de pesca en la Alta Mar que refiere el inc. e) del art. 87º y la Parte VII de la CONVEMAR, no es una libertad absoluta, ya que ésta debe enmarcarse en los fundamentos de cooperación que se explicitan en el Preámbulo de la CONVEMAR, donde “los problemas de los espacios marinos están estrechamente relacionados entre sí y han de considerarse en su conjunto…”, es decir ZEE y Alta Mar, y, teniendo en cuenta “las necesidades especiales de los países en desarrollo…”, además, que estas libertades deben ejercerse cumpliendo los deberes del Estado de Bandera previstos en el art. 94º: a) “las obligaciones del Capitán y los oficiales en la prevención, reducción y control de la contaminación marina”; b) tratándose los peces de semovientes, los Estados deben combatir la piratería que se apropia de los peces que capturan en forma ilegal (INDNR) y depredadora (art. 88º, 100º y 101º inc. ii de la CONVEMAR) y actuar en consecuencia, lo que invalida la “pronta liberación” que refiere el art. 292º de la Convención; c) adoptar las medidas de cooperación, conservación y administración de los recursos vivos (Art. 117º, 118º); y, d) determinar las capturas permisibles y de conservación, teniendo en cuenta la interdependencia o asociaciones de las especies, el esfuerzo de pesca, etc. (Art. 119º).
Es imprescindible y urgente terminar con esta depredación en la Alta Mar de los recursos pesqueros migratorios argentinos porque quebranta la soberanía territorial y alimentaria argentina; le quita sostenibilidad a la pesca en la ZEE y en el ecosistema; atenta contra la economía y el empleo nacional; hace imprevisible la actividad industrial y el desarrollo del litoral marítimo; favorece la internacionalización del Atlántico Sudoccidental y la consolidación británica en Malvinas. Ocupar la Alta Mar y pescar en ellos debe ser una estrategia del Estado Nacional que trasciende las cuestiones pesqueras y da respuesta a la Disposición transitoria primera de la Constitución Nacional.
Ahora ¿de quién es la responsabilidad de que los recursos migratorios originarios de la ZEE Argentina sean capturados en la Alta Mar por buques extranjeros y de quién debiera ser la responsabilidad de que se capturen con buques de bandera nacional más allá de las 200 millas? ¿De quién la responsabilidad de que esos buques extraigan todos los años un volumen estimado al millón de toneladas valuadas en unos 2.600 millones de dólares que le permitirían a la Argentina llevar un nuevo modelo pesquero industrial, triplicando las exportaciones y el trabajo? Del Secretario de Agricultura, Ganadería y Pesca y del Consejo Federal Pesquero. No se puede pretender que —espontáneamente— la flota argentina vaya a pescar a la Alta Mar con los mayores riesgos y costos que ello implica.
En ese sentido, en primer lugar, habría que eximir de todo impuesto interno (incluso al combustible) a todos los buques que pesquen en la Alta Mar.
En cuanto a las especies cuotificadas esta captura debería alcanzar a la que se realice parcialmente entre la milla 185 y 200 y mayoritariamente en la Alta Mar, sin que ello implique una reducción de la cuota de captura asignada a cada buque, siempre que las capturas en la ZEE entre las millas referidas, no superen el 20% de lo capturado en la misma marea en la Alta Mar o el porcentual que pudiera asignarse, acordarse (es una ecuación económica) en el caso de la merluza (igual criterio en las otras especies), modificando el art. 20º y 21º de la Res. CFP 26/09 y, el artículo 24º de la misma Resolución, para que las embarcaciones habilitadas a pescar en Alta Mar lleven a bordo un profesional del INIDEP a cargo de la empresa armadora, quienes debería garantizar que las capturas se ajusten a estos porcentuales máximos, a la par de realizar una tarea de investigación relativa a la disponibilidad de las especies en el área, respondiendo con la inhabilitación de su título, si se falsease la información al respecto.
Las fuerzas armadas y las de seguridad, por su parte, prestarán el apoyo necesario a la flota nacional, entendiendo, que eventuales confrontaciones y agresiones de buques extranjeros a los buques nacionales deben interpretarse como actos de piratería previstos en los artículos 80º, 100º y 101º de la CONVEMAR y consecuentemente sujetos a la represión y aprehensión.
Todo ello es necesario, porque, por un lado, los citados artículos de la Res. 26º del CFP desalientan la captura en la Alta Mar y, por el otro, la presencia de cientos de buques extranjeros ilegales y la acción de piratería de estos, impide —incluso— a la flota nacional efectuar lances de pesca sin riesgo dentro de la ZEE en el área cercana a las 200 millas y, puede parecer difícil de entender, que no pudiendo pescar en el área lindera dentro de la ZEE, puedan hacerlo fuera de ella.
Se preguntarán las razones por las cuales se verían afectados los buques nacionales que, pescando en la Alta Mar, lo hagan también parcialmente y durante la misma marea, en el área lindera dentro de la ZEE y, por tal motivo, se les descuente el total de la captura de la cuota asignada, ya sea ésta realizada dentro o fuera de la ZEE. Pues bien, en primer lugar, se trata de implementar una política de fomento a quién pesque mayoritariamente en la Alta Mar, ya que ello representaría mayores riesgos y costos. En segundo lugar, se entienden las eventuales dificultades de traslado en las operaciones de pesca, en medio de una importante y agresiva flota extranjera, pero también es necesario, no solo tener la flota argentina en la Alta Mar sino en el límite interior de las 200 millas, para desalentar el ingreso a la ZEE de la flota extranjera. En tercer lugar, al igual que la acción fundacional de la flota costera marplatense de entonces, que se transformó y aventuró a la pesca de altura, la pesca de Gran Altura o en la Alta Mar, genera razonables prevenciones que son necesarias tener en cuenta hoy y que tal vez en el futuro no existan y, en cuarto lugar y, no por ello menos importante, las investigaciones que pueda realizar la Argentina respecto al Rendimiento Máximo Sostenible de las especies en la Alta Mar, permitirá al país posicionarse en la Administración del recurso pesquero en el Atlántico Sudoccidental y, consecuentemente, denunciar con argumentos científicos irrefutables, la pesca ilegal (INDNR) de los recursos migratorios originarios de la ZEE Argentina. Todo ello, en contraposición con el Acuerdo de Nueva York, que fuera aprobado erróneamente por la Ley 25.290, aunque nunca fue ratificado por la oposición en el Congreso, por cuanto hubiera transferido la administración del Atlántico Sur a las Organizaciones Regionales de Ordenamiento Pesquero (OROP) y con ello a los Estados de Bandera que mayoritariamente la integran y al propio Reino Unido que pretende internacionalizar el Atlántico Sur y profundizar su invasión del mar argentino.
Del mismo modo y, con el objeto de incentivar la Pesca en la Alta Mar, los días de captura por fuera de las 200 millas deberían considerarse equiparados a las paradas biológicas previstas en el apartado IV de la Res. del CFP Nº 26/2009, por entenderse que, en la actualidad, las capturas en la Alta Mar las realizan los buques extranjeros. Igualmente, y con el mismo objeto, estas capturas deberían estar exentas del pago de derechos de capturas.
Al mismo tiempo el Consejo Federal Pesquero debiera modificar la Res. Nº 08/2004 para disponer de una nueva norma que responda a lo previsto en los art. 1º, 4º, 5º, 22º y 23º de la Ley 24.922; la Res. del CFP Nº 1/2008 (con las modificaciones que requiere); al Art. 2º de la Ley 24.543 (ratificatoria de la CONVEMAR), su preámbulo y sus art. 55º, 56º, 58º, 61º a 64º, 69º, 70º, 80º, 87º, 89º, 94º, 100º, 101º y 117º a 119º y, respondiendo a los intereses soberanos de que la Argentina administre y acuerde la captura de los recursos migratorios originarios de la ZEE Argentina en la Alta Mar.
Hay buques extranjeros en el Atlántico Sur que se trasladan 13.000 millas para pescar nuestros recursos. Los buques argentinos deberán navegar algo más 200 millas para hacerlo. Nos lo reclama nuestra Soberanía Nacional, Política, Económica, Alimentaria y Social.
* Experto en Atlántico Sur y Pesca. Ex Secretario de Estado, ex Secretario de Bienestar Social (Provincia de Corrientes). Ex Profesor Universidad UNNE y FASTA. Asesor en el Senado de la Nación. Doctor en Ciencias. Consultor, Escritor, autor de 24 libros (entre ellos “Malvinas. Biografía de Entrega”) y articulista de la especialidad.
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