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EL DÍA DESPUÉS DEL INTENTO DE ENAJENAR LA PESCA Y LA INDUSTRIA NAVAL NACIONAL

César Augusto Lerena*

Se dejaron sin efecto los artículos de modificación de la Ley de Pesca y hubo un respiro de alivio en el sector pesquero, industrial naval y las industrias anexas; pero, aunque pareciera, nada ya volverá a fojas cero.

Antes de analizar lo que deja el proyecto de reforma de la Ley de Pesca, sería bueno saber ¿quién fue el autor de esta iniciativa?, ya que, contrario a cualquier proyecto de ley que se pone a consideración del Congreso, éste careció de fundamentos que pudieran justificar el cambio de 180 grados que se proponía. Por otra parte, ha sido muy llamativo que el secretario de Bioeconomía Fernando Vilella o el Subsecretario de Pesca Juan Antonio López Cazorla no hayan salido a explicar el proyecto del P.E.N. Por mucho menos, cualquier Presidente les hubiese pedido la renuncia.

Aun así, esta reforma puso de manifiesto, más que la calidad de sus textos, la debilidad del sector pesquero, cuya actividad es poco conocida en la sociedad, en los propios ámbitos de poder e incluso, en el Ministerio del área, donde es la prima pobre y fea de la Agricultura y Ganadería. Y lo peor es que en algunos casos, incluso, se ventila una mala imagen promovida por parte de algunos de sus actores, a pesar de ser parte indivisa de lo que se cuestiona. Esto requerirá un necesario cambio de las reglas de juego.  

Hay quienes deslizaron que los diseñadores de esta reforma desconocían la actividad y el proyecto tenía como objetivo una mera cuestión recaudatoria. Nosotros creemos, que no es una ni la otra. Por un lado, para elaborar este proyecto se debió contar con el aporte indispensable de alguien vinculado a la pesca, capaz de analizar la ley de pesca vigente, ya que se efectuaron cambios destinados a producir un importante diseño, que hubiera implicado la destrucción de la industria pesquera nacional existente, para permitir el acceso de buques de terceros países, estén o no pescando en la actualidad los recursos migratorios argentinos más allá de las 200 millas de la Zona Económica Exclusiva (ZEE) Argentina o en Malvinas con licencia ilegal de los isleños británicos. Hubo conocimiento, perversidad, audacia y desprecio por la industria nacional.

Aumentar ostensiblemente el canon a través del ingreso de buques extranjeros a la ZEEA; no requerirles ninguna antigüedad a las embarcaciones ni que desembarquen en puertos argentinos y no exigirles tripulación argentina, no hubiese aumentado la recaudación del Estado ya que, como hemos visto en el informe estadístico de las empresas, “la pesca no aporta el 0,2% sino el 35% de las ventas” (Karina Fernández, Revista Puerto, 30/01/2024). Aun así, es una facultad del Consejo Federal Pesquero, que está integrado por funcionarios nacionales y provinciales ―no por las empresas ni los gremios― quienes pueden decidir sobre el aumento de los derechos de captura, etc. que, en cualquier caso, no puede ser arbitrario, sino tener en cuenta todas las variables internas y las derivadas del comercio exterior.

Habiendo eliminado ―como se hizo ante las primeras quejas― algunas de estas excepciones a la ley, no puede esperarse que una actividad se desarrolle y genere más recursos, si las herramientas que se utilizan no están destinadas a producir más y mejor; para ello, lejos de desestimarse las exigencias previstas en el artículo 26º y 27º de la Ley 24.922 de Pesca, hay que profundizarlas para premiar a quienes invierten, agregan valor y generan productos de calidad destinados en forma directa a las góndolas de los mercados consumidores; destinan parte de su producción al mercado interno para promover el consumo nacional que está entre los más bajos de Latinoamérica; incorporan tecnología de última generación; capturan y procesan forma sostenible; no pescan en forma ilegal y no realizan prácticas prohibidas, en especial descartan materias primas aptas para el consumo; capacitan y generan mano de obra calificada y registrada; fabrican sus buques en astilleros nacionales públicos o privados y ponen al servicio de la explotación buques de menor antigüedad y seguros; radican sus empresas en lugares estratégicos y de baja densidad poblacional; trabajan con responsabilidad social en relación a sus comunidades, etc.

Quien propició esta reforma no desconocía estas exigencias, por el contrario, las eliminó para facilitar el acceso de los buques extranjeros a la ZEE Argentina. Tampoco podía desconocer que el sistema de licitación pública fue desechado en todos los países del mundo desarrollado por ser ineficaz para promover una actividad pesquera sostenible, sustentable y estable en los Estados ribereños. Y es muy importante resaltar “la sustentabilidad” porque de ella dependen las empresas y los trabajadores. No debería haber proyecto aprobado por la Autoridad de Aplicación sin sustentabilidad.  

Esta reforma podría haber tenido como objeto un proyecto de explotación extranjera directa que hubiera requerido de oficinas ad-hoc en la Argentina para llevar adelante “los negocios” pertinentes o destinado a facilitar el uso de puertos argentinos a embarcaciones extranjeras que pescan ilegalmente al margen de la ZEE Argentina; como el que denunciamos, cuando se promovía la construcción del puerto de Río Grande; donde la Ministra de Producción de Tierra del Fuego entendía que éste podría liberarse al uso de buques chinos que pescan ilegalmente los recursos migratorios originarios de la ZEE Argentina (César Lerena, “Ministra de Tierra del Fuego facilitaría la pesca ilegal en el Atlántico Suroccidental” 26/11/2022; “La enajenación de la administración marítima, fluvial y portuaria”, 14/06/2023). Ambos objetivos, se habrían sustentado también con la derogación del Artículo 27 bis de la Ley 24.922 que hubiese permitido que buques con licencias ilegales en Malvinas lo hicieran también la ZEE Argentina y viceversa. Por cierto, todo hubiera generado un grave caos en la administración (investigación, conservación y distribución) del recurso pesquero.

Este proyecto no se trató de un mero aumento del canon para pescar; que, si de eso se trataba, hubiera bastado ―como dijimos― con una mera resolución fundada del Consejo Federal Pesquero; o bien, aunque no se dice, este Consejo pudo ser parte del problema, donde el actual Subsecretario fue 13 años su miembro.

Podría ser peor en el futuro, porque la actividad queda frente a una delegación de funciones al P.E.N o a nuevos proyectos de este tipo y reciclados en las Sesiones Ordinarias y, no quiero avivar giles, por eso, daré un solo ejemplo, donde la reforma mantenía un párrafo del artículo 27º: “Las cuotas de captura serán concesiones temporales que no podrán superar por empresa o grupo empresario aquel porcentaje que fijará el Consejo Federal Pesquero sobre la Captura Máxima Permisible por especie a efectos de evitar concentraciones monopólicas indeseadas”; un mecanismo que podría dar lugar a que un pequeño número de personas diga cuándo una concentración “es indeseable” y, con este justificativo u otro biológico sin el respectivo fundamento, no se reduzca la cuotas sino los días de pesca, haciendo inviable la actividad pesquera, en favor de nuevos permisos y/o o cuotas (véase antecedentes de los recortes en la Unión Europea) o, todo lo contrario, que unos pocos se queden con todas las cuotas.

Nada de esto lo tuvo en cuenta el sector pesquero. Se manejó a puro instinto, como cuando salía a pescar a mediados del siglo pasado con las lanchitas amarillas apelando a la pura abundancia. Y es notable, porque todos sabemos que hablamos de un recurso que debe tratarse “en forma conjunta e integral”, como refiere a FAO y la Convención del Mar (CONVEMAR); siendo un ecosistema donde las especies interactúan en una ecología trófica y donde la administración del recurso debe realizarse mediante un “Enfoque Ecosistémico pesquero” (EEP) donde se invierte el orden de prioridades en la gestión, comenzando con el ecosistema en lugar de la especie objetivo y teniendo en cuenta la relación con el ambiente y los aspectos socioeconómicos vinculados con la actividad, por lo cual es verdaderamente notable que exista tal número y diversidad de Cámaras y de Gremios, atomizando la estrategia sectorial que, dificulta, una política acordada de interés económico, social, biológico y ambiental.

En este proceso angustiante, no estuvieron los argentinos en defensa de esta actividad, porque “viven de espaldas al mar”, a pesar de que el territorio marítimo sea mucho más amplio que el continental y es, que “no se quiere lo que no se conoce” y los gobiernos de turno y toda la actividad tienen una gran deuda al respecto. Tampoco hablaron los consumidores, porque la Argentina, tiene un bajísimo consumo per cápita de 4,8 kg por año, por debajo del promedio de Latinoamérica y África.

No estuvieron los intendentes de las ciudades-puertos ―a excepción de Montenegro en Mar del Plata― que deberían entender que esta actividad es formadora de pueblos, de radicación de industria y generadora de empleos. Y, los gobernadores del litoral marítimo se opusieron a la reforma; pero ¿quiénes son, al igual que en el sector agropecuario, los diputados y senadores nacionales y provinciales, cualquiera sea su pertenencia política, que representan y conocen las virtudes de esta actividad?

Es una obligación del sector tener la iniciativa de renovar y modernizar la Ley 24.922, sancionada ya hace 26 años y muy importante: mostrarles a los argentinos la importancia geoestratégica, económica y social de esta actividad.

 

* Experto en Atlántico Sur y Pesca. Ex Secretario de Estado. Presidente Centro de Estudios para la Pesca Latinoamericana (CESPEL). Presidente de la Fundación Agustina Lerena. Web: cesarlerena.com.ar

 

RETENCIONES A LA PESCA O REORGANIZACIÓN DEL ESTADO

César Augusto Lerena*

Ya mencionamos en un reciente artículo (César Lerena “El voto a quien administre el Atlántico Sur”, 12/11/2023) algunas de las medidas que deberían tomarse para mejorar la administración del Atlántico Sur y con ello, la actividad pesquera. Hoy deseamos precisar otras, a la luz de que el gobierno, junto a la devaluación del peso, ha dispuesto agregar un 15% de retenciones a las exportaciones pesqueras.

En general coincidimos con las declaraciones del Secretario de Bioeconomía (Ex SAGyP) Fernando Vilella (Canal agrositio,19/12/2023) que, aunque referidas a la actividad agropecuaria, bien podrían aplicarse a la actividad pesquera, entre ellas la necesidad de “remover los obstáculos reglamentarios, modernizar la organización, facilitar la inversión para duplicar las exportaciones y, mejorar las comunicaciones”; con la salvedad de que la actividad pesquera es una Concesión del Estado y, por lo tanto, existe un contrato entre partes, que no debería ser modificado durante la vigencia de la concesión y, además, las empresas pesqueras, al margen de los impuestos etc. que cualquier empresa aporta para sostener al Estado, paga derechos en contraprestación a la concesión, con los cuales se sostiene económicamente la administración, investigación y el control pesquero; por lo tanto debería estar exceptuada del pago de retenciones.

En línea con el pensamiento del ingeniero Vilella, nosotros consideramos que, en la pesca, al margen de las acciones indicadas en el artículo referido, deberían llevarse adelante -entre otras- las siguientes medidas:

La remoción de los obstáculos reglamentarios. Al margen de la eliminación de miles de normas de “regulación” que dificultan la captura, industrialización y exportación, derivadas de resoluciones de la entonces Secretaría de AGyP y, del Consejo Federal Pesquero y, otros órganos menores, es necesario reformar la Ley Federal de Pesca (24.922) en especial, pero no excluyente (César Lerena “Plan Nacional de Pesca. Cien Acciones y sus efectos para potenciar la pesca y recuperar el Atlántico Sur. Ed. CESPEL, 2023) para redefinir el objeto de la actividad, reformular el Consejo Federal Pesquero y establecer la sustentabilidad empresaria y sostenibilidad del recurso. Hay otras cuestiones; pero explicaremos solo estos tres puntos para no agobiar al lector.

Debería reformarse el artículo 1º y la mayoría del articulado de la ley 24.922, precisamente, para que está ley sea un instrumento que facilite el desarrollo de la actividad, reduzca los costos del Estado, eficientice la investigación para asegurar la sostenibilidad del recurso y los controles de los recursos de la Zona Económica Exclusiva y los que migran de ésta a alta mar. En base a ello el artículo 1º debería quedar redactado de la siguiente forma:

ARTÍCULO 1º POLÍTICA PESQUERA. «La política pesquera nacional se constituye en directrices y lineamientos mediante los cuales el Poder Ejecutivo Nacional orienta a los organismos competentes en materia pesquera a la consecución del objetivo de lograr el uso sustentable, eficaz y eficiente de los recursos pesqueros, mediante la aplicación de un enfoque precautorio, ecosistémico y sostenible en la explotación pesquera; la salvaguarda de los ecosistemas marinos en que existan esos recursos; el máximo aprovechamiento de los recursos disponibles en la Zona Económica Exclusiva (ZEE) y los recursos migratorios originarios de ésta y los que desde alta mar migran a la ZEE y/o están asociados a esta; su distribución equitativa y el desarrollo del litoral marítimo y, de las distintas provincias del territorio nacional mediante la práctica de criar, reproducir y engordar peces, crustáceos y moluscos en un medio natural o artificialmente creado al efecto, sostenible ambientalmente.

Para ello, el Estado argentino reconoce que la pesca y la acuicultura son actividades que fortalecen la soberanía alimentaria y territorial de la Nación, contribuyen a la seguridad y son prioridad en la planificación del desarrollo nacional y, fomenta, el ejercicio de la pesca marítima y la acuicultura en procura del máximo desarrollo compatible con el aprovechamiento racional de los recursos vivos marinos en la industria pesquera nacional y la acuicultura ambientalmente sostenible, con el apoyo de la industria naval pesquera nacional, la investigación y el desarrollo tecnológico.

Promoverá la protección efectiva de los intereses nacionales relacionados con la pesca y garantizará la sostenibilidad y sustentabilidad de la actividad pesquera, fomentando la investigación y la conservación a perpetuidad de los recursos, favoreciendo su equitativa distribución entre los industriales y poblaciones de todo el país e incentivando la transformación total de las materias primas en plantas radicadas en el territorio continental e insular nacional, mediante procesos de calidad, sanitarios y, de forma ambientalmente apropiada; asegurando la obtención del máximo valor agregado; el mayor empleo de mano de obra argentina y promoviendo el consumo nacional a niveles compatibles con el consumo promedio a nivel regional y mundial.

El Estado Nacional y/o Provinciales podrán otorgar concesiones a empresas nacionales para la captura de los recursos pesqueros en la ZEE y a empresas nacionales y/o extranjeras fuera de las 200 millas».

Entre los fundamentos de este artículo podemos indicar los siguientes: en el Artículo 1° original de la ley 24.922 se define el objeto de su sanción y es, sin lugar a dudas, uno de los artículos más destacados de ésta, sin embargo, no alcanza a definir que el aprovechamiento del recurso debe tener como destino principal la industria pesquera nacional, como ocurre en la legislación de muchos otros Estados de Latinoamérica y la Unión Europea y que, tratándose de un recurso de todos, debe ser distribuido en forma equitativa y preferentemente industrializado en plantas en tierra para agregar el máximo valor posible y no transferir la mano de obra a terceros países desarrollados que por el contrario deberían adquirir los productos argentinos terminados y no materias primas para su transformación. Además de ello, la industria pesquera debe servir para generar la producción industrial naval y retroalimentar la investigación y tecnología.

El enfoque ecosistémico es la administración pesquera desde lo global a lo particular. Gestiona el ecosistema y dentro de este, a las especies y sus interrelaciones ecológicas y alimentarias y los efectos socioeconómicos vinculados con la explotación de los recursos; implica, una visión integrada del manejo de las aguas y recursos vivos, que tiene por finalidad su conservación y uso sostenible de un modo equilibrado. Incluye el análisis de todos los procesos, funciones e interacciones entre los componentes y recursos (vivos y no) del ecosistema e involucra el manejo de las especies y de otros servicios y bienes ecosistémicos. Bajo este enfoque se reconoce, además, que el ser humano y la diversidad de culturas son componentes integrales de los ecosistemas, considerándose los impactos acumulativos derivados de sus múltiples actividades, así como la relevancia socioeconómica de estas.

Este enfoque implica tener muy presente la regulación de las capturas de los recursos migratorios originarios de la ZEE en alta mar por parte de los buques de Estados de pabellón, como una forma imprescindible para la administración del ecosistema, ya que no es posible dar sostenibilidad a los recursos en la ZEE, sino se da sostenibilidad al ecosistema. Por otra parte, ello adquiere una dimensión superlativa, cuando, como casi todos países de Latinoamérica y Europa han dado preminencia a «los aspectos sociales, económicos, tecnológicos, productivos, biológicos y ambientales» e, incluso, cuando la pesca y la acuicultura forman parte de los programas de seguridad alimentaria del país, cuyas proteínas son de alto valor biológico y, por cierto, muy superiores, al resto de las proteínas animales.

En este sentido, no podemos perder de vista que en la Argentina los gobiernos no han hecho prácticamente nada respecto al aumento en la dieta de los argentinos del consumo de esta proteína esencial, estando, con 4,8 Kg. per cápita/año, según el Consejo para el Cambio Estructural del Ministerio Desarrollo Productivo (marzo, 2021) entre los más bajos de Latinoamérica y en el consumo de productos pesqueros, cuyo promedio es de 9,8 Kg; de África 10,1 Kg; de la Unión Europea de 23,97 Kg y del mundo de 20,2 Kg (2020).

Varios países de Latinoamérica y Europa tienen políticas de promoción del Consumo interno de pescado y entre ellos Panamá que, producto de esas políticas, tiene un consumo per cápita anual de 20,5 kg (2020), por encima del promedio mundial y un 427% más que Argentina. Su legislación pesquera promueve ello, tal es el caso del Artículo 12º del Decreto 204 del 18/3/2021 donde se indican una serie de objetivos que refieren a “la conservación y administración sostenible”; al “desarrollo equitativo de las comunidades, erradicando la pobreza y mejorando la situación socioeconómica de los pescadores”; “mejorar la aportación de la pesca y la acuicultura a la seguridad alimentaria y la nutrición, así como apoyar la realización progresiva del derecho a una alimentación adecuada” e “incorporar valor agregado con el propósito de hacer más rentable a estas”. Todos aspectos centrales de la actividad pesquera y el objetivo de legislar al respecto.

Por otra parte, resulta impostergable que la Argentina fomente el desarrollo de una acuicultura ambientalmente sostenible, ya que mientras esta actividad en la producción mundial total representa el 49%, en la Argentina, está por debajo del 1% de la producción nacional.

Es interesante tener en cuenta lo reglado por México en el Artículo 17º de la Ley General de Pesca (D.O.F. 24/07/2007 reformada el 24/04/2018) donde se definen los principios en los que se debe basar la Política Nacional de Pesca y es muy importante observar y, así lo hemos transcripto en el presente proyecto, que «El Estado Mexicano reconoce que la pesca y la acuicultura son actividades que fortalecen la soberanía alimentaria y territorial de la nación, que son asuntos de seguridad nacional y una prioridad para la planeación nacional del desarrollo» que, «la pesca y la acuicultura se orienten a la producción de alimentos para el consumo humano directo y el abastecimiento de proteínas de alta calidad y de bajo costo para los habitantes de la nación» y, que «Los sectores pesquero y acuícola se desarrollarán desde una perspectiva sostenible, que integre y concilie los factores económicos, sociales y ambientales, a través de un enfoque estratégico y ecoeficiente»; es decir, le asigna un importante rol a la Pesca, que entiende de soberanía territorial y alimentaria, al que califica de seguridad nacional y una prioridad en el desarrollo nacional y, esto, es exactamente así, porque la actividad pesquera, no es solo una cuestión económica, sino que es una herramienta estratégica ocupacional y poblacional continental y marítima, proveedora de proteínas de alta calidad biológica, que debe ser administrada de forma tal, que concilie el interés económico con el social y con el cuidado de los recursos a perpetuidad.

Por otra parte, es necesario reformular la integración del Consejo Federal Pesquero (CFP) y el destino de los Fondos (FONAPE) que provienen del aporte empresario. La forma que fue integrado este Consejo al momento de la sanción de la ley (1997/8) tuvo como fundamento buscar la adhesión de todas las provincias del litoral marítimo, pero ello derivó que el 50% de los aportes empresarios se derivasen a las provincias, a pesar de tratarse de recursos existentes en la ZEE de dominio del Estado Nacional y, que, además, las provincias cobran derechos por la explotación de sus recursos dentro de las 12 millas marinas.

Los aportes a las provincias deben darse vía el CFI.

De no haber sido así, todos los gastos de una administración, una investigación y un control pesquero eficiente pudieron ser sostenido con el aporte privado. Los gobiernos de turno mal administraron los ingresos económicos de la actividad y los recursos pesqueros de ésta. Y duplicaron funciones que están también asignadas, por ejemplo, a SENASA. El Estado cobra derechos y no debería aplicar retenciones ni debiera financiar la actividad. Las concesionarias se están haciendo cargo de un Estado ineficiente, incapaz de administrar los fondos que aportan las empresas, eliminar descartes y sustituciones y, la pesca ilegal, entre otras cuestiones.

Podemos agregar a lo dicho que la ley vigente muestra incongruencias entre la Autoridad de Aplicación y el CFP que preside el ex secretario de Agricultura, Ganadería y Pesca, aunque, en las últimas décadas ha delegado las funciones en el subsecretario de Pesca y, en la práctica, este funcionario es un mero ejecutor de las políticas que fija un CFP que depende de un secretario, aunque no ejerza su función. Todo ello menoscaba las funciones de éste que, es quien, en realidad, debería actuar de acuerdo con las instrucciones del Poder Ejecutivo Nacional (P.E.N.), que es quien fija las políticas y no el CFP. Por ejemplo, el artículo 7º de la ley 24.922, indica en el inciso a) que la Autoridad de Aplicación «conduce y ejecuta la política pesquera nacional, regulando la explotación, fiscalización e investigación» y, ello es lógico, porque se trata de un mero secretario del P.E.N., quien por el artículo 99º de la Constitución Nacional es, entre otras atribuciones, «el responsable político de la administración general del país y quien expide las instrucciones y reglamentos que sean necesarios para la ejecución de las leyes de la Nación…; pese a ello, en el artículo 9º de esta ley indica que serán funciones del CFP: «a) Establecer la política pesquera nacional; b) Establecer la política de investigación pesquera», etc. funciones que no se asignan ni siquiera al secretario del ramo. Una verdadera incongruencia jurídica y debilitación de las tareas del secretario.

Por otra parte, en el inciso c) de la Ley 24.922 se le asigna a este Consejo la función de «establecer las Capturas Máximas Permisibles por especie, zona y flota teniendo en cuenta el rendimiento máximo sustentable de cada una de ellas, según datos proporcionados por el INIDEP», cuestión que el CFP por su integración no está suficientemente capacitado y, es el propio INIDEP quién debe establecer la Captura Máxima Sostenible, siendo una determinación biológica que no puede ser determinada por un órgano político.

Además, la relación entre la Autoridad de Aplicación y el CFP agrega costos y una burocracia al Estado, con los consiguientes costos productivos y demoras en los procesos de la administración.

Entendemos que el otorgamiento de permisos de acceso, cuotas y/o autorizaciones de captura en la ZEE o en alta mar deben estar en manos del P.E.N. para transparentar el otorgamiento de estas concesiones y deberían tener en cuenta el cumplimiento por parte del concesionario del programa de pesca aprobado y auditado por la Autoridad de Aplicación. En 2024 se renovarán las “Cuotas de Captura” y ello requería de un Plan Pesquero, una Autoridad con carácter, visión de futuro y, muy importante: honestidad. El funcionario designado para semejante tarea no debería ser un “recomendado” por ninguna empresa.

También es necesario, establecer una mayor sustentabilidad empresaria y sostenibilidad del recurso. El otorgamiento de otorgamiento de Cuotas y Autorizaciones de Captura y de “Reservas de Cuotas” no puede quedar a la discrecionalidad del funcionario de turno y, cualquier otorgamiento debe ir acompañado de un proyecto que asegure una “Unidad Económica Pesquera”, para evitar que el pez grande se coma al chico como ha venido ocurriendo en las últimas décadas.

Por cierto, hay muchísimo más que decir respecto a la captura de los recursos; la Acuicultura; la industrialización de los descartes; el consumo interno; la exportación; el control del territorio, respecto de la pesca y los costos de administración e investigación; las capturas sostenibles; los puertos; la industria naval etc.; pero, nosotros creemos que resolver estas cuestiones citadas atenderá los temas tratados por el Secretario de Bioeconomía Vilella de “modernizar la organización, facilitar la inversión para duplicar las exportaciones y, mejorar las comunicaciones”. Finalmente entendemos, que la Pesca se hace cargo de la administración del Estado y, como hemos dicho, son los gobiernos que han hecho un mal uso de los derechos de captura (y habrá que hablar de ello en un futuro) y otros de los concesionarios; independientemente de que las reglas de otorgamiento de concesiones deban reformularse para asegurar el autofinanciamiento de la administración (investigación, conservación, distribución y control), sustentabilidad de la explotación de las empresas concesionarias y el régimen de exigencias de los pliegos de condiciones, ya que no son posibles bajos valores agregados en la exportación, depredación o descartes en la captura y un alto porcentaje de trabajo informal en la industria o compensaciones de ninguna naturaleza enmascarando salarios y precios.

La Argentina no necesita recursos económicos del Estado para financiar la actividad pesquera; pero tampoco se le deberían agregar retenciones no previstas al momento de concesionar la explotación, quitándole rentabilidad; dificultando reinversiones; impidiendo mantenimiento y reposición de buques y plantas industriales; el desarrollo poblacional e industrial en áreas desfavorables o generación de nuevos empleos.

 

* Experto en Atlántico Sur y Pesca. Ex Secretario de Estado. Presidente Centro de Estudios para la Pesca Latinoamericana (CESPEL). Presidente de la Fundación Agustina Lerena. Web: cesarlerena.com.ar

 

EL PATO DE LA BODA. LAS REDES DE PESCA DE ARRASTRE.

César Augusto Lerena*

En el mundo y también en la Argentina se discute el uso de las redes de arrastre de pesca y sus eventuales efectos negativos sobre la sostenibilidad de los recursos pesqueros y el medio marino. La preocupación y presión de las organizaciones no pesqueras, dio motivo a que la Unión Europea dictara el Reglamento (UE) 2019/1241 del Parlamento europeo y del Consejo del 20 de junio de 2019 sobre «la conservación de los recursos pesqueros y la protección de los ecosistemas marinos», modificándose una serie de reglamentos y anulándose otros; pero que, a nuestro juicio, si bien es un interesante reglamento que avanza pormenorizadamente en mucho detalle técnico, demostrando un importante trabajo de los expertos; entendemos, que pierde de vista la necesidad de revisar la administración global del recurso desde un enfoque ecosistémico.

El mejor estudio de las partes no hace al todo, más aún, cuando los buques de los Estados de los principales países pesqueros, no se limitan a la explotación de los recursos en sus respectivas Zonas Económicas Exclusivas (ZEE) sino que avanzan pescando a distancia recursos migratorios y asociados, que integran la cadena trófica de las especies de los Estados ribereños y, es probable, que sin adentrarnos todavía a un análisis más profundo podamos decir que es imposible efectuar una administración ecosistémica sino se ejecutan las acciones necesarias para que en alta mar, conforme lo determina la Convención (CONVEMAR), los Estados de pabellón controlan en forma presencial sus buques, determinan las capturas máximas sostenibles y —afectando a intereses de terceros— acuerden la pesca de los recursos migratorios o asociados con los Estados ribereños y, también, se finalice con la captura de especies que no hayan llegado al máximo desarrollo posible; con aquellas acciones que impidan la ecología trófica; descartando en el mar o en los procesos de transformación; no procesando los residuos en el mar; sustituyendo las especies en el desembarco, etc. y, sin una investigación integral ZEE-Alta mar.

Seguramente, es necesario avanzar en los estudios, como el citado Reglamento lo indica en varios de sus apartados, para arribar a conclusiones certeras como resultado del trabajo de expertos oficiales en conjunto con sus pares de las asociaciones pesqueras; pero, en cualquiera caso, las decisiones que se tomen, no deberían estar influidas por presiones empíricas de organizaciones ambientalistas; que pudiendo estar habilitadas a intervenir, lo deben hacer aportando evidencias científicas y soluciones técnicas compatibles con el aprovechamiento eficiente y sostenible de los recursos.

En principio, es necesario tener pruebas científicas y certezas del daño a los recursos pesqueros y al medio marino que podrían provocan las redes de arrastre, según se de artes destinadas a la captura de especies pelágicas (columna de agua); demersales (cerca del fondo) o bentónicas (fondo) y representativas de todos los océanos, realizados por organismos oficiales, como los Institutos Nacionales de Investigación de cada región, no solo en la ZEE, sino también en alta mar, con apoyo económico de los organismos multilaterales.

Cualquier tratado básico de Biología, podría poner en duda inconsistentes científicas de algunas organizaciones; pero, también la delimitación arbitraria de la CONVEMAR, donde se exigen todo tipo de prácticas, controles e investigaciones dentro de la ZEE y luego de las 200 millas la pesca es libre; entendiéndose  erróneamente que el concepto de “pesca libre” habilitaría incluso la depredación y, donde los controles y estudios realizados son escasos; pese, a tratarse, de un mismo ecosistema, provocando que los resultados de las investigaciones en las ZEE, incluso, sean insuficientes e imperfectas.

Estableceremos como “hipótesis de trabajo” que las redes de arrastre causan daños a la pesca y al medio marino; aunque, diremos rápidamente como contrapartida que, según la FAO (Estado Mundial de Pesca, 2022) el número total de buques en 2020 eran unos 4,1 millones (un 62% motorizados), un 10% menos que en 2015; lo que habría llevado las capturas marítimas de aquel año a 78,8 millones de toneladas, una reducción del 7,6% en relación a 2018 y, el empleo, con 37.882.000 pescadores ocupados en la pesca marítima en 2020 un 5,5% menos que en 2018. Datos suficientemente serios, que no se deberían ser dejados de lado, a la hora de alcanzar con rigor científico una certeza de la hipótesis preestablecida. Hay que armonizar entre la “sostenibilidad” biológica y “la sustentabilidad” empresaria.

Paralelo a ello, decimos, que, a pesar de la disminución de buques citada, el tonelaje de registro bruto (TRB) de los buques (el volumen que incluye bodega, máquinas, camarotes, etc.) aumentó en un 28% (1990-2010) y la potencia KW (la potencia del motor) también aumentó un 45% en igual periodo. Es decir, la capacidad de pesca aumentó, aunque todavía las “estadísticas oficiales” solo puedan estar registrando la baja de buques.

Según la FAO (ob. cit. 2022) “corresponde a Asia la mayor flota pesquera mundial, estimada en 2,68 millones de embarcaciones”, es decir un 65% del total de la flota mundial, de las cuales 564.000 son buques chinos. Por su parte, según FAO, África alcanzó al 23,5%, América al 9%, Europa un 2% y Oceanía un 1%. Aunque en estos últimos porcentuales no estén claros cuántos son motorizados y cuántos no.

Un análisis inicial nos permite inferir que no puede atribuirse a este arte de pesca la principal responsabilidad, sino a la aún sobrepoblación de buques a partir de la mayor eficiencia de los existentes y a las más de cuarenta razones por las que podríamos tipificar de pesca ilegal (INDNR) a muchas de las capturas. Por supuesto, dentro de ello, habrá que dar solución a los descartes, como producto de la pesca incidental o a razones comerciales, que de ninguna manera deberían devolverse al mar y, a la captura de mamíferos, aves y tortugas, cuyos aportes hace el Reglamento.

El problema global, lo resume la declaración de Política Pesquera de la Unión Europea de la siguiente manera: «los Estados miembros deberían adoptar medidas específicas, para alinear el número de buques pesqueros comunitarios con los recursos disponibles, a partir del equilibrio entre la capacidad de pesca de sus flotas y la posibilidad de pesca que disponen…»; cuestión, que Global Fishing Watch, se encarga de mostrar la gravedad del desequilibrio existente, al analizar los mensajes de ubicación enviados por los buques pesqueros: «por cada Km2 dedicado el agro, los barcos pesqueros operan cuatro veces más espacio en el mar, cerca del 55% de la superficie oceánica y, contrario a lo que ocurre en las áreas agrícolas, las zonas pesqueras de alta mar, se ubican más allá de las 200 millas de la ZEE, (NdA: es decir fuera de la jurisdicción de las naciones) y tienen un reparto poco proporcional: el 85% de esas capturas las acaparan solo cinco países: China, España, Taiwán, Japón y Corea del Sur» (Álvaro Merino, 07/02/2023) y, nosotros agregamos: diez países se llevan el 65% del total de las capturas del mundo.

También, en un examen del rendimiento tecno-económico de las principales flotas de pesca marítima de veinte países de 2016-2019 en relación al año 2000 se observa un aumento de tonelaje bruto, incrementos sustantivos de esloras y la potencia del motor y menor antigüedad en la flota, verificándose al mismo tiempo una reducción de costos de combustibles y el ahorro de energía debido a avances tecnológicos en las operaciones y los artes de pesca; registrándose avances muy importantes en el aumento de la eficiencia pesquera y la reducción del impacto ambiental de la pesca.

Es decir, teniendo en cuenta lo indicado precedentemente, el número de buques de cada país y sus capturas; contrario a lo que plantea la Unión Europea -si bien limitado a sus miembros- no es posible que «los Estados “deberían” adoptar medidas específicas, para alinear el número de buques pesqueros comunitarios con los recursos disponibles»”, ya que es evidente, que no se trata solo de número de buques, sino de potencia, etc. y que el reparto es inequitativo, muy especialmente fuera de sus jurisdicciones en alta mar, donde unos pocos se hacen de los recursos migratorios de todo el planeta; por lo tanto, no se puede esperar que cada país haga una reducción (que no alcanza) de buques, por ejemplo, sino que ésta —hechos los cálculos pertinentes— debe traducirse en una reducción de capturas, proporcionalmente mayor por quienes están causando mayor esfuerzo pesquero y, aún más, si se trata de pesca tipificada de ilegal, con el tecnicismo o no de “no declarada, no registrada”, ya que cualquiera de sus formas, afecta el stock pesquero y al reparto equitativo de la pesca en los países, las regiones y el mundo, sin tener en cuenta «los intereses y necesidades de toda la humanidad y en particular los intereses y necesidades de los países en desarrollo», como reza el Preámbulo de la CONVEMAR.

Continúa luego, la declaración de la Unión Europea «Cada Estado debería poder elegir las medidas e instrumentos que desea adoptar con el fin de reducir el exceso de capacidad de pesca. Se deja así margen para reducir el arqueo bruto; teniendo en cuenta también, la seguridad y comodidad de los pescadores» (Arie Aalbers “Análisis de límites máximos de Arqueo Bruto y potencia de propulsión”, Unión Europea, 11/2018). Más de lo ya dicho.

En ningún caso esta declaración refiere al uso o no en la pesca de redes de arrastre, aunque las regula y sí “a la flota pescando en relación al recurso disponible”; entonces, podríamos ratificar una primera precisión: hay que reducir la flota de tal forma que arroje resultados ciertos sobre la disminución de las capturas y eliminar la flota que pesca ilegalmente y en ella incluimos -especialmente- la flota que pesca a distancia los recursos migratorios en alta mar originarios de las ZEE de los Estados ribereños sin acuerdos con éstos.

Todo esto requiere un análisis más fino; pero cuando la propia FAO refiere a que hay un 30% de pesca ilegal no hay duda que por el momento el problema no está en la pesca con redes de arrastre, sino a la sobrepesca, la falta de combate a la pesca ilegal y al descarte, que no solo se hace sobre un importantísimo volumen sin control, sino que se desconoce el daño al ecosistema y, cuyas consecuencias nutricionales son gravísimas. Con 300 mil toneladas descartadas por año se podrían alimentar 3 millones de niños todos los días, todo el año, con la mejor proteína.

También habrá que evaluar destinar al consumo humano los 12 millones de toneladas capturadas que se destinan a la fabricación de harinas para consumo animal; esfuerzo que deberían compensar los países más desarrollados.

Todo parece una cuestión de mejorar la administración pesquera a nivel mundial, entre otros, regular y controlar mejor la pesca en áreas consideradas sobreexplotadas, ya que, según la FAO, las áreas biológicamente sostenibles en 1974 alcanzaban al 90% y en el 2019 se redujeron al 64,6%; aunque, según esta misma fuente las poblaciones biológicamente sostenibles representaron el 82% de los desembarques, es decir un aumento con relación a 2017 que hace presumir una mejora en el manejo del recurso, lo que la propia FAO confirma: «las poblaciones más abundantes se gestionan de manera eficaz» (ob. cit. pág. 16); aunque para precisarlo habría que constatar, si no se esconden en estos porcentuales los descartes que, como es obvio, no llegan al desembarco. En cualquier caso, es evidente que la presión sobre el recurso aumentó y que, de los aproximadamente 45 millones de toneladas que se pescaban en 1980 con destino humano, hoy con 78 millones se captura un 75% más, solo unos 2 millones de toneladas menos que 2015.

Ante la presencia de un eventual tope en las capturas y la demanda de proteínas creciente, la pregunta que cualquier funcionario del sector se hace es: ¿cómo aumentar la producción para generar más producto, más industria y más empleo? la respuesta parecería ser aumentar la eficiencia; permitir un mayor desarrollo de las especies para capturar más gramos por unidad; agregar el mayor valor posible; buscar acuerdos entre los Estados de pabellón y ribereños para aprovechar en forma sostenible y “sustentable” las especies que migran a alta mar y seguramente, como está ocurriendo, incrementando la producción de acuicultura, que hoy alcanza al 50% del total mundial producido.

El ordenamiento general de ello, no alcanza con acciones individuales de los países, sino que requiere un acuerdo internacional, que incluya el control presencial en todos los buques, de modo de garantizar que las medidas de regulación no queden en los papeles. Y estos controles, cuando se trate de alta mar, deberían ser realizados por terceros idóneos, para evitar informaciones que no se ajusten a los procesos acordados.

Ya hemos dicho, que es imposible una administración ecosistémica con la dicotomía biológica que establece la CONVEMAR donde se obliga a hacer controles en la ZEE y se libera la pesca en alta mar. Es sabido, que una administración ecosistémica va de lo global a lo particular (un área, una especie, un arte de pesca). Gestiona el ecosistema y dentro de éste, a las especies y sus interrelaciones ecológicas y alimentarias; pero también los efectos socioeconómicos vinculados a la explotación de los recursos. Ello implica, una visión integrada del manejo de las aguas y los recursos, teniendo por finalidad su conservación y uso sostenible de modo equilibrado. Comienza por satisfacer las necesidades nutricionales, sociales y económicas de la humanidad a partir de asegurar el equilibrio del ecosistema a perpetuidad. Esto, incluye el análisis de todos los procesos, funciones e interacciones entre los componentes y recursos del ecosistema e involucra el manejo de las especies y de otros servicios y bienes ecosistémicos. No debe perderse de vista que el ser humano y sus hábitos alimentarios y culturales son componentes integrales del ecosistema, no es suficiente con suprimir los efectos negativos sino se asegura la alimentación de la población, junto con la sostenibilidad de las especies. No alcanza con asegurar una mayor sobrevida a otras especies, sino se asegura primero la sobrevida a los hombres, mujeres y niños que se alimentan de estos recursos. Solo la reducción de buques ha producido una pérdida de 2 millones de empleos y, obvio, ello supone dificultades alimentarias.

Aunque resulte duro, no se puede esperar reducir la población humana para dar mayor sustento a las tortugas, por ejemplo. Hay que lograr con mejores acuerdos; mayores controles; nuevas tecnologías; vedas en las áreas de reproducción; optimizando el aprovechamiento y sostenibilidad de las especies para asegurar la alimentación de una población humana que crece, junto a una regulación equilibrada del resto de las especies, para que se pueda seguir atendiendo las necesidades alimentarias de las personas, en un equilibrio biológico, donde el cuidado del resto de las especies, no obligue a controlar la natalidad humana.

En los océanos Pacífico Suroriental y Atlántico Suroccidental, el enfoque ecosistémico citado implica además tener muy en cuenta la legislación aplicable de Latinoamérica y el Caribe que da preminencia a “aspectos sociales, económicos, tecnológicos, productivos, biológicos y ambientales” donde, incluso, la pesca forma parte de los programas de seguridad alimentaria del país, cuyo consumo de productos pesqueros accede en promedio a los 10 Kg per cápita por año, un 50% por debajo del consumo promedio mundial.

Cuando hay sobrepesca, incluso hasta la pesca selectiva puede ser perjudicial, ya que, al ser más eficiente este arte de pesca para hacerse de un determinado recurso objetivo, hay una mayor presión sobre el stock de ese recurso específico.

Y en estas discusiones teóricas, que muchas veces se ventilan, deberíamos poner el acento en una administración ineficiente del recurso y la falta de políticas y controles insuficientes y no perder de vista que esta actividad genera recursos económicos a los Estados, desarrollo poblacional e industrial a las regiones más inhóspitas y el empleo a 37.882.000 de pescadores, sin tener en cuenta los operarios que trabajan en la transformación, empleos indirectos, además de los efectos saludables a los pueblos y el mantenimiento de los hábitos culturales ancestrales. La insostenibilidad ataca la actividad presente y la futura de las generaciones venideras.

El Reglamento (UE) 2019/1241 avanza en cientos de reglas técnicas, varias de ellas de singular detalle y valor que seguramente podrán ser de aplicación inmediata, aunque entendemos que son subsidiarias frente a la necesidad de resolver primero o en forma simultánea la sobrepesca global y la pesca ilegal. Una definición explicitada en su punto 4 del Reglamento es elocuente: «Este marco debe contemplar la captura y el desembarque de los recursos pesqueros, así como la utilización de los artes de pesca y la interacción de las actividades pesqueras con los ecosistemas marinos».

Las vedas deben estar monitoreadas en forma permanente para que no se transformen en Áreas Marinas Protegidas sin sustento científico y los artes de pesca de arrastre tienen en este reglamento una serie de exigencias que deberán ser cumplidas y aún mejoradas tecnológicamente, pero la cuestión de fondo está en la sobrepesca, la pesca ilegal global y la regulación de la pesca en alta mar con activa participación de los Estados de pabellón y ribereños.

 

* Experto en Atlántico Sur y Pesca. Ex Secretario de Estado. Presidente de la Fundación Agustina Lerena (Fundada el 21/10/2002), Presidente Centro de Estudios para la Pesca Latinoamericana, CESPEL (Fundada el 02/04/1989).

Autor de “Malvinas 1982-2022. Una gesta heroica y 40 años de entrega” (2021) y de “Pesca Ilegal y Recursos Pesqueros Migratorios Originarios de los Estados Ribereños de Latinoamérica y El Caribe” (2022).