César Augusto Lerena*
El Proyecto Bentónico “Agujero Azul” y las demás AMP favorecen al Reino Unido en Malvinas.
Diecisiete artículos de la Ley 24.922 dotan de suficientes herramientas a la Subsecretaría de Pesca de la Nación y a las similares de las provincias para que administren y hagan sostenible la pesca en todo el territorio marino y su plataforma continental. No habría riesgo de sobrepesca si la Autoridad de Aplicación Nacional hiciese el control adecuado por sí y a través de la Armada Argentina y la Prefectura Naval. No necesita ningún Área Marina Protegida (en adelante AMP), ya que dispone de suficiente autoridad para vedar en forma transitoria o permanente, limitar las capturas o aplicar reservas para asegurar la sostenibilidad de las especies en la plataforma continental y el mar. La Zona Económica Exclusiva (en adelante ZEE) y más allá de las 200 millas marinas si se hiciesen los debidos Acuerdos de Pesca, para proteger las especies migratorias originarias de la ZEE Argentina.
Dictar leyes para establecer AMP es duplicar las estructuras oficiales al asignar como Autoridad de Aplicación al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible en una tarea que por ley ya presta la Subsecretaría de Pesca. Se encarece la gestión al requerir más fondos para administrar las tareas que se asignan y se burocratiza la responsabilidad, ya que el citado Ministerio ya está representado por un funcionario en el Consejo Federal Pesquero. Cuestión que ya es un absurdo, porque con el criterio que aplica, todos los organismos de actividades productivas deberían estar integrados por delegados del Ministerio de Ambiente, en lugar de exigirle a los productores el cumplimiento de las leyes ambientales. Además, de que ambas dependencias, deben recurrir a los mismos medios navales para controlar las áreas y concluyen —en un país sin recursos— siendo ineficientes e ineficaces, cuestión que él o los autores (en adelante el autor) del proyecto de AMP Bentónico Agujero Azul no debieran desconocer.
Esta duplicación de funciones, etc., son el modelo de cómo desacreditar al Estado, dando pie a futuras privatizaciones bajo pretexto de mejorar los servicios. En los aspectos relativos a las AMP Bentónico “Agujero Azul” ya di mi opinión negativa al entonces Senador Pino Solanas en varias oportunidades (5/7/11.12.2018) y a la propia diputada Graciela Camaño por vía mail el 26/11/2020 a quien le sugerí desactivar el proyecto. También me expresé en el ámbito del Senado de la Nación en el mismo sentido.
Las AMP no son la herramienta más idónea para tratar de proteger los recursos marinos en los países que, como Argentina, tienen una legislación aplicable (Ley 24.922) y organismos de administración de los recursos pesqueros (esto no quiere decir que estén cumpliendo con sus obligaciones), ya que las AMP no tienen la adaptabilidad espacial y temporal suficiente para responder en forma dinámica a los cambios permanentes de los ciclo vitales, etc., de las especies y en relación con las capturas y aún más grave: esta imposición multilateral de origen extraño, tanto en las actuales AMP Yaganes y Namuncurá I y II, como en el que se pretende imponer mediante un proyecto de ley de AMP Bentónica Agujero Azul, con el aval de la Cancillería Argentina y la Secretaría de Malvinas (Cancillería Argentina, Informe de Prensa 124/21 16/04/2021) favorecen la explotación británica en el área de Malvinas y adyacente, de los recursos migratorios originarios de la ZEE Argentina.
Para que todos podamos entender el daño que las AMP ocasionan a la Argentina me referiré brevemente a las AMP vigentes y más en profundidad a la referida propuesta de AMP Bentónica Agujero Azul; precisando, antes de todo. que según la ley 27.037 en las Reservas Nacionales Marinas Estrictas está prohibida la pesca y cualquier tipo de prospección, exploración y actividad extractiva en el lecho y subsuelo marino, cuestión que las vedas pueden establecer —permanente o transitoriamente— en forma mucho más dinámica la protección de la reproducción, el desove, etc. de las especies y la contaminación. Es decir que estas limitaciones, antes ya del establecimiento de las Reservas citadas, las debiera tomar la Subsecretaría de Pesca con el respaldo científico del Instituto Nacional de Investigación y Desarrollo Pesquero (en adelante INIDEP), motivo por el cual, desde hace muchos años, la pesca comercial cumple con vedas y otras limitaciones destinadas a dar sostenibilidad al recurso, esté este en la plataforma o en las aguas y, por lo tanto, en los espacios marinos bajo control argentino —si este fuera eficiente— no debiera existir depredación. Donde sí hay depredación es en el área de Malvinas, donde pese a tratarse de un territorio argentino, las autoridades nacionales no pueden controlar las capturas, la sobrepesca, los descartes, las artes de pesca, etc., al igual que en alta mar donde se capturan sin control alguno las especies migratorias originarias de la ZEE Argentina, cuestión que no podría resolverse con un AMP, sino con Acuerdos pesqueros, como la propia Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (en adelante CONVEMAR) y la Ley 24.543 dejó en claro en su artículo 2º.
Las ONGs (en su mayoría de origen extranjero) y otras organizaciones internaciones con sus delegados en el país ya han promovido en la Argentina la instauración de AMP, excediéndose en la pretensión de reducir la pesca nacional en el Atlántico Sur a la nada con el pretexto de que la Argentina debe cumplir con compromisos asumidos ante las Naciones Unidas. Con este fundamento el Congreso aprobó el Banco Namuncurá-Burdwood I y II y Yaganes (Leyes 26.875 y 27.490) con una superficie aproximada a los 100 mil km2 del mar argentino, que la ecologista Martina Sasso (de la Fundación Rewilding, ex The Conservation Land Trust de Douglas y Kristine Tompkins) —cuyo referente es el británico George Monbiot— entiende que los argentinos tenemos «una reserva del 10% de nuestro mar» y que «en línea con el compromiso argentino en el Plan Estratégico para la Diversidad Biológica 2011-2020 ya podríamos fijarnos como meta, ampliar esa protección al 20/30%» (Infobae, 2018). Es tanta la liviandad con que esta ecologista se refiere a vedar sin fundamento biológico alguno de 629.269 km2 a 943.904 km2 del mar argentino y, lo que es peor aún, hace la vista gorda (¿?) y no contabiliza que el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte (en adelante Reino Unido) tiene ocupado 1.639.900 km2 de territorio marino argentino (entre ellas 1.070.000 km2 de santuario ecológico), donde extrae 250 mil toneladas anuales de pescados y calamares argentinos, motivo por el cual, la Argentina tiene vedada la captura nacional en el 52% de su ZEE, más 1,4 millones de km2 de plataforma continental que el Reino Unido le disputa a la Argentina.
Por esa razón, el gobierno nacional, y así lo he sugerido en varias oportunidades elevando proyectos concretos al gobierno, frente a la extracción de los recursos pesqueros y la exploración y explotación petrolera en Malvinas por parte del Reino Unido, debería declarar Zona de Emergencia Pesquera y Ambiental al área correspondiente a los Archipiélagos de Malvinas, Georgias del Sur y Sándwich del Sur y los territorios marinos correspondientes y en el total de la plataforma continental, el lecho y subsuelo del espacio marino de esos territorios insulares argentinos y crear un Área Marina Protegida sobre los espacios marinos correspondientes a los referidos Archipiélagos, en acuerdo con el Gobierno de la Provincia de Tierra del Fuego (ver César Lerena, “Un Área Marina Protegida en Malvinas, Georgias del Sur y Sándwich del sur”, 19/10/2020), dando al mismo tiempo de baja las AMP de Namuncurá I y II y Yaganes. Ello no debería impedir, el eventual establecimiento de vedas transitorias por parte del INIDEP en las últimas áreas mencionadas, en épocas de desove, presencia de juveniles, etc., o se pudiese exigir el uso de determinado tipo de arte de pesca u otra medida restrictiva.
Recordamos a título de inventario que a la hora de aprobarse las AMP citadas «La pesca como actividad productiva no fue tenida en cuenta por ninguno de los 196 diputados presentes en la sala (…) ni el impacto que esta u otras de las áreas (…) podría tener en la industria y sus trabajadores (y) el bajísimo estudio biológico que dice sustentar el área elegida no pone en consideración la explotación pesquera (…) sobre las áreas identificadas a las que se hizo referencia (…) propuestas por la Secretaría de Ambiente que no consultó al INIDEP y (por su parte) la Subsecretaría de Pesca y el Consejo Federal Pesquero (…) no hicieron aportes ni convocaron a los biólogos especializados…» (RevistaPuerto.com.ar, 07/12/2018) y, yo agrego, tampoco pudo consultarse a la Cancillería, de otro modo no podría haber dado el visto bueno a estos proyectos que contribuyen al sostén del recurso pesquero en Malvinas.
Los espacios de Malvinas sin control, más los territorios marinos donde también se realiza pesca ilegal, sí son un tema por resolver, ya que tanto en el área de Malvinas de unos 438.000 Km2 y el área de la Alta Mar de unos 600.000 Km2 se trata, junto al resto de la ZEE Argentina de un único ecosistema que debe manejarse en conjunto. En los espacios fuera del control argentino se extraen recursos del orden del millón de toneladas anuales de peces y calamares migratorios o asociados que afectan la cadena trófica de las especies nacionales y también a las extracciones que realizan las empresas nacionales en la ZEE Argentina. En la actualidad no hay forma segura de establecer el Rendimiento Máximo Sostenible Anual con semejante descontrol en el Atlántico Sur y por supuesto que, junto a ello, doy por descartado que la Subsecretaría de Pesca debe terminar con el descarte, la pesca ilegal y los buques con permisos y cuotas irregulares dentro de la ZEE. Cuestión que está en deuda y forma una parte sustancial de la una administración clara y sostenible del recurso.
En la actualidad, bajo la apariencia de un gran beneficio ecológico, las AMP Namuncurá y Yaganes protegerían los recursos en un área bajo control de Argentina que sirve para repoblar, por las corrientes migratorias de las especies (entre otras merluza negra, de cola, austral y polaca), el área de Malvinas, que está bajo posesión británica y, la adyacente, lo que resulta un verdadero despropósito medio ambiental, de insostenibilidad y depredación de los recursos nacionales, ya que mientras la Argentina establece reservas marinas bajo el pretexto de proteger a las especies, el Reino Unido sigue teniendo como primer ingreso económico los recursos argentinos que se pescan ilegalmente a través de licencias británicas a buques extranjeros.
Con 3.146.345 Km2 de territorio marino argentino en la ZEE, si se reservase el 30% de los espacios, como pretende la ecologista citada, se prohibiría la pesca a los buques nacionales en 943.904 Km2; es decir, que sumados a los 1.639.900 Km2 ocupados por el Reino Unido, solo quedarían 562.541,5 Km2 para la explotación pesquera argentina. Ello, sin contar las vedas permanentes y transitorias y el cierre de los caladeros a la pesca que establece con rigor científico el INIDEP. Es decir, la conservación y semejante esfuerzo, no estaría al servicio de la sostenibilidad del recurso, sino que impediría su explotación, donde solo quedarían como beneficiarios los buques extranjeros que realizan pesca ilegal con o sin licencia británica en el área de Malvinas o en la Alta Mar.
Dentro del territorio marino ocupado por el Reino Unido, éste estableció unilateralmente el 29/02/2012 el llamado “Santuario Ecológico”; una supuesta “área de protección” alrededor de Georgias del Sur y Sándwich del Sur equivalente a 1.070.000 Km2, de un tamaño cuatro veces más grande que la superficie total continental del Reino Unido. Ese espacio se controla con patrullas navales británicas que se financian con los permisos de pesca (peces argentinos), pese a que el Reino Unido es signatario al igual que la Argentina, de la Convención para la Conservación de los Recursos Vivos Marinos Antárticos (CCRVMA). Esta AMP motivó un Proyecto de Declaración de Enérgico Rechazo el 10/04/2012 (S-814-12) de los ex Senadores del PJ Pedro Guastavino y Elsa Ruíz Díaz, aunque en esa declaración cometieran el error de indicar «…por parte del gobierno de las Islas Georgias del Sur y Sándwich del Sur» (sic), cuando se tratan de espacios insulares y marinos argentinos invadidos por el Reino Unido (mala nota para la maestra de grado que no le enseñó debidamente a estos legisladores quién es el gobierno legítimo de Malvinas etc.), pero, que el secretario Daniel Filmus debiera tener presente a la hora de acompañar cualquier intento de agregar nuevas AMP.
Ahora sí llegamos al AMP Bentónica “Agujero Azul”, proyecto presentado por la Diputada Graciela Camaño con el acompañamiento de varios diputados, que tiene el apoyo de la Cancillería y la promoción del secretario de Malvinas Daniel Filmus, a la par de que precisar que, en ese espacio, descansen los Héroes del ARA “San Juan” y alberguen los restos del Submarino ARA San Juan (Art. 2º).
Este Proyecto (Art. 1º) establece un “Área Marina Protegida Bentónica” denominada “Agujero Azul” con la categoría de Reserva Nacional Marina Estricta sobre los espacios de la Plataforma Continental con una superficie de 164.000 km2 localizada más allá de la ZEE. Es decir que, conforme la categorización dada y según el artículo 5º de la Ley 27.037, estaría prohibido en esa área “la pesca en cualquiera de sus modalidades; cualquier tipo de prospección, exploración y actividad extractiva en el lecho y subsuelo marino y la visita pública recreativa y educacional” y ello pone en duda el alcance y validez de este proyecto, en primer lugar, porque este proyecto de ley en su parte resolutiva no realiza la excepción a la ley 27.037 artículo 5º inciso iii, respecto a que no alcanza a “la pesca en cualquiera de sus modalidades” que se realice sobre los cursos de agua. Y ello es central porque, por un lado, el artículo 1º del proyecto refiere que aplica “sobre” los espacios de la plataforma” y no “en” la plataforma”, de modo tal que podría dar lugar a limitar la pesca por sobre los espacios de la plataforma en el AMP propuesta. En segundo lugar, porque por la CONVEMAR y el Convenio sobre Diversidad Biológica, el gobierno no tiene facultades para regular la pesca por fuera de la ZEE en tanto y en cuanto no se ratifique la cuestión del dominio de los recursos migratorios originarios de la ZEE Argentina y se efectúen acuerdos. En tercer lugar y no menos importante: no se puede disponer de un AMP con una Reserva Nacional Marina Estricta donde se encuentren los restos del Submarino ARA “San Juan” y sus tripulantes porque por aplicación de la misma ley (Art. 5º v) se prohíbe “La visita pública recreativa y educacional” y, en todo caso, el lugar protegido debería ser calificado como Monumento Nacional Marino (Ley 27.037 Art. 5º c), donde estarían prohibidas “La pesca bajo las modalidades no contempladas en el plan de manejo (ii) las actividades extractivas en el lecho y subsuelo marino (iii) y cualquier actividad que perturbe o modifique la característica única que justificó su categorización” (v).
No es objetivo de estas líneas contribuir a mejorar la errónea determinación de Daniel Filmus —suponemos con el dictamen favorable del Consejo Nacional de Malvinas— de apoyar este proyecto. Por el contrario, fundamentar por qué hay que desecharlo, a la par de derogar también las leyes que aprobaron las AMP Namuncurá I y II y Yaganes, promoviendo, al mismo tiempo, la aprobación de un AMP que alcance a las aguas correspondientes de Malvinas, Georgias del Sur y Sándwich, cuyos espacios tenemos ocupados y los recursos que se capturan sin control argentino están siendo depredados por el Reino Unido. Accesoriamente me pregunto: ¿Filmus apoya un proyecto de la diputada de Consenso Federal Graciela Camaño? ¿Lo apoya para mostrar alguna actividad en su Secretaría? ¿Por su complejidad que podría confundir a firmantes y avales? o ¿lo apoya para conservar el puesto? Tibio. El lector debería revisar qué diputados acompañan el proyecto. En cualquier caso, el proyecto es malo y contrario a los intereses nacionales.
Comienzo por decir que me parece de muy mal gusto y una falta de respeto a los héroes del Submarino ARA “San Juan”, colocar en un proyecto principalmente destinado a la preservación de la plataforma continental, el lecho y subsuelo —así lo demuestran sus fundamentos y Anexos— una cuestión relativa al meritorio homenaje y resguardo a los héroes del submarino ARA “San Juan”, que merecería una ley propia y no el agregado circunstancial dentro de una temática totalmente ajena a la circunstancia penosa que vivimos todos los argentinos y particularmente los héroes y sus familias.
Destinar 164.000 km2 para los fines explicitadas en el proyecto parece un exceso pero, en esa inmensidad, se pretende colocar esta cuestión tan cara a nuestros sentimientos sin que se pueda inferir la importancia que se le asigna, cuando ni en la parte resolutiva ni en los fundamentos del proyecto de ley encontramos algún argumento sólido para establecer un AMP y crear en ella un Monumento a los Héroes, relativo a un grave acontecimiento, que aún no ha sido suficientemente esclarecido.
El Estado está sentenciando la voluntad final de no recuperar los citados restos y todo da la amarga sensación de tratarse de un “agregado improcedente” para darle un valor sentimental, con claras connotaciones de promoción política, a un proyecto de neto corte económico, biológico y ambiental.
Respecto a las cuestiones relativas a la soberanía marítima, los beneficios a la economía y, la sostenibilidad de los recursos pesqueros que supuestamente la aprobación del proyecto proveería, que se describen en los infundados y contradictorios fundamentos, se tratan de meras enunciaciones, muchas de ellas absolutamente ajenas a la temática que aborda el proyecto, carentes de legalidad, razonabilidad técnica y posibilidades ciertas de ejecutarse. Por ejemplo, indican los fundamentos:
El alcance y delimitación del proyecto. Dice el proyecto: «la Argentina se encuentra habilitada para regular sobre los recursos minerales y otros recursos no vivos del lecho del mar y su subsuelo, así como respecto de los organismos vivos pertenecientes a especies sedentarias (aquellos que en el período de explotación están inmóviles en el lecho del mar o en su subsuelo o sólo pueden moverse en constante contacto físico con el lecho o el subsuelo), sin afectar la condición jurídica de las aguas suprayacentes ni del espacio aéreo situado sobre tales aguas». Sobre esto, es lo único que podría regular el proyecto y en el área que ha sido recomendada por la Comisión de Límites de la Plataforma que opera en el ámbito físico de la ONU, de 351.633 km2 (28/03/2016 y el 17/03/2017) y no sobre el total de 1.782.000 km2 reclamados por Argentina, salvo que entremos en una abierta disputa con el Reino Unido respecto a la explotación de los 1.430.367 km2 restantes.
La tipificación del “Área Marina Protegida Bentónica” denominada “Agujero Azul” con la categoría de Reserva Nacional Marina Estricta es absolutamente errónea ya que impediría toda la actividad de captura en el área asignada, por cuanto la ley 27.037 en las Reservas Nacionales Marinas Estrictas «prohíbe la pesca y cualquier tipo de prospección, exploración y actividad extractiva en el lecho y subsuelo marino».
Respecto a la delimitación del Área Marina Protegida, comienzo por decir que establecer un AMP en el Agujero Azul, en el hipotético y absolutamente improbable escenario que fuese una acción efectiva para la Argentina, será especialmente beneficiosa para el Reino Unido asegurándole la disponibilidad de los recursos para el otorgamiento de licencias ilegales de pesca y las mejores condiciones para el reconocimiento del Reino Unido como Estado ribereño en el Atlántico Sudoccidental. Los límites que le asigna el proyecto al AMP son al norte el paralelo 42º 32´S; al sur el paralelo 47º 30´S; al este el límite externo de la ZEE Argentina y al oeste por la isobata de 5000 metros y esta limitación es absolutamente imperfecta ya que gran parte de la presentación (más de 1,4 millones de km2) de la plataforma continental argentina no ha sido tratada ni recomendada por la Comisión de Límites que opera en la ONU, por tratarse —entiende esta Comisión— de un territorio en disputa con el Reino Unido, razón por la cual, toda pretensión será inoponible a terceros, pero y, muy especialmente, como ya he dicho, podría dar lugar a acciones británicas de impredecibles consecuencias para la soberanía nacional.
Con solo estos dos puntos observados ya debería ser suficiente para desestimar el proyecto.
Explotación de los recursos bentónicos. Dice el proyecto: «En la zona no se explotan recursos bentónicos y su protección no afecta intereses económicos nacionales, pero permitiría prevenir la explotación pesquera por parte de flotas internacionales (…) La actividad de la flota potera no tendría impacto directo sobre los fondos marinos (…) El área se describe como altamente impactada por la pesquería de arrastre de fondo dirigida especialmente a la Merluza común y merluza austral (…) La pesquería de arrastre impacta sobre especies bentónicas (corales, esponjas, etc.). (…) El impacto concreto de las pesquerías de arrastre bentónico en el área no ha sido cuantificado, pero se sugiere que ha sido suficientemente alto como casi eliminar la diversidad de especies bentónicas vulnerables en el sector del Agujero Azul (Portela et al. 2015) (…) la biomasa de especies bentónicas vulnerables aumenta significativamente más allá de los 400 metros de profundidad…». Ciertamente, advierto una serie de contradicciones, imprecisiones y falta de evidencias científicas e informes desactualizados que estarían indicando la innecesaria creación de un AMP y, que en todo caso merecería, que la Autoridad de Aplicación (la Subsecretaría de Pesca) encomendara al INIDEP los estudios científicos en el área para relevarla y, eventualmente, una vez obtenida una información actual y veraz, el Consejo Federal Pesquero instrumente las vedas pertinentes y la limitación de redes de arrastre en los casos que fuera necesario y en los espacios que por la profundidad del arrastre pudiera ser necesario.
El proyecto aborda a cuestiones relativas a la pesca de arrastre y relata efectos que provoca un método de pesca que, si bien está siendo desalentado en la Unión Europea dentro de las aguas comunitarias, debe ser ampliamente discutido técnica, empresaria y laboralmente respecto a los eventuales efectos que podría causar en esa área y los métodos y financiación para reemplazar las unidades y artes de pesca. Todo ello requiere un amplio debate previo con el sector pesquero que no se ha efectuado y que por cierto no se expresa en el proyecto de ley. Por otra parte, la cuestión se trata de una competencia de la Subsecretaría de Pesca prevista en la ley 24.922 art. 7, 21 y 51 y no se requiere ninguna AMP para su aplicación. A esta altura daría la sensación que el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable avanza sobre las funciones asignadas a la Subsecretaría de Pesca y al Consejo Federal Pesquero y, con ese criterio, podría hacer lo propio en todas las actividades extractivas, productivas e industriales, cualquiera fuese su naturaleza. Pero esto no es solo cuidar los peces, se trata de cuidar la soberanía nacional.
Andrés Loubet-Jambert, titular del acreditado medio pesquero FIS se pregunta ¿A quiénes afecta la imposición de un Área protegida bentónica? (que no aplica a columna de agua) ¿a los buques chinos, fuertemente subsidiados, que resultan ser los principales depredadores e infractores de toda norma internacional o local de conservación y ordenación? 80% de la flota de pesqueros en aguas adyacentes es de origen chino y pesca fundamentalmente calamar, con jiggers sin tocar el lecho del mar. A ellos la AMP no los afectará y por el contrario parecería dejarles el Área más liberada aún de lo que hoy está. Además de ello, los buques poteros que pescan calamar Illex no tocan el fondo marino; palangreros y arrastreros de media agua tampoco llegan al fondo. Solamente cabría analizar cuántos buques y de qué bandera pescan en el fondo marino, que especies, con que artes de pesca y en qué zonas operan, información que seguramente los legisladores argentinos no cuentan (NdA: y tampoco los investigadores porque el último estudio parcial lo realizó el IOE en 2008). Puede ser que haya buques de bandera de conveniencia o chinos que operen donde no deben o utilicen sistemas de pesca, como las redes de deriva, que sí pueden afectar los recursos, pero no hay información disponible al respecto» (FIS, mayo 2 de 2021).
La pesca en las aguas del área seleccionada para proteger la plataforma continental, lecho y subsuelo. Dice el proyecto: «En el Agujero Azul se registra alta intensidad pesquera por parte de flotas internacionales dirigidas al calamar (Illex argentinus) (…) eventos sospechosos de trasbordo de carga y pesca ilegal (…) pesquería ilegal, no reportada y no regulada (…) Se estima que entre 1980 y 2003 las capturas ilegales sumaron el 20% de las capturas globales y el Atlántico Sudoccidental es una de las cinco regiones marinas donde se ha incrementado esta práctica (Christensen 2016) (…) Las maniobras de transbordo en el mar (trans-shipment, barcos pesqueros que transfieren su carga a grandes barcos congeladores) se han asociado a patrones de pesca ilegal, no reportada y no regulada (…) El Atlántico Sudoccidental, más específicamente el sector del AMP propuesta, ha sido identificado como una de las áreas globales con alta intensidad de transbordo marino asociado a pesca ilegal (…) El área presenta además gran diversidad de peces cartilaginosos, algunos amenazados regional y globalmente (…) este sector, que lleva décadas de alta presión pesquera y es además escenario de pesca no declarada y no reglamentada presunta o verosímil en el Atlántico Sudoccidental (…) fomenta la explotación sustentable de los recursos marinos…».
Nada de lo que indican los argumentos precedentes puede ser resuelto con este proyecto y por el contrario agravaría la situación existente. Por cierto, en sus aspectos resolutivos el proyecto no avanza porque no es el objeto de esta AMP y en especial porque la Argentina carece de facultades para hacerlo, al menos en la forma que erróneamente viene siendo abordado el tema por los distintos gobiernos.
Este proyecto respecto a los lamentos referidos a la pesca ilegal no es más que una mera expresión de deseos, ya que la jurisdicción marina de la ZEE finaliza en las 200 millas y el Agujero Azul está fuera de ella en la alta mar, donde la Argentina no tiene facultades de policía y la explotación en esa área, como Estado ribereño, debería acordarse con los Estados de Bandera (los buques extranjeros), trabajando en dos vertientes para que se reconozcan los derechos sobre los recursos migratorios originarios de la ZEE Argentina y concretando acuerdos entre empresas (no entre Estados donde los antecedentes en nuestro país han sido lamentables). No es estableciendo un AMP que solo limitarán a los buques nacionales que —por el contrario— tienen que salir a pescar más allá de las 200 millas. Por si fuera poco, esta infundada determinación argentina dará pie al Reino Unido para promover una acción de similares características en la plataforma continental en disputa causando un gravísimo perjuicio a nuestro país.
La Consultora Ambiental Recilience, que sería de profesionales con relación a investigadores del INIDEP, emitió un documento que, si bien no comparto en nada su estrategia, confirma alguna de las cuestiones que planteo en este trabajo. Dice: «hasta el presente no se ha demostrado fehacientemente en la propuesta de creación de esta nueva AMP, cuál es el nivel de impacto actual de la actividad entrópica sobre el lecho marino y, tampoco, es ésta es suficiente para justificar que la pesca deba ser evitada en forma absoluta. No resulta una práctica aceptable ni a nivel local —como ocurrió con las AMP Namuncurá – Banco Burdwood II y Yaganes— y mucho menos a nivel internacional en aguas por fuera de la ZEE de los países que se establezca el cierre de áreas muy poco (o nada) estudiadas desde el punto de vista de las comunidades biológicas que la habitan y pretender que la comunidad internacional respete tal circunstancia cuando sus intereses están en juego».
Por su parte el Consejo de Empresas Pesqueras Argentinas (CEPA, 2019) expresó: «En nuestro país prácticamente no se han realizado estudios tendientes a establecer fehacientemente el impacto positivo de las vedas o Áreas Marinas Protegidas para la comunidad en su conjunto y de los particulares involucrados desde el punto de vista social y económico. En las propuestas para la creación de nuevas AMP se ha obviado por completo la identificación y cuantificación de los beneficios de todas y cada una de las potenciales nuevas áreas protegidas. Solo se indica el posible efecto de conservación de las especies y, muy raramente de hábitats o ecosistemas, pero, no existe una sola mención o, solo de un modo tangencial, relacionada a posibles beneficios sociales o económicos derivados de la existencia de las AMP».
Insisto, este proyecto de ley no resuelve la pesca ilegal en la alta mar, que es lo más importante en materia política, biológica, economía y social que hay hoy por resolver. El autor del Proyecto en cuestión agrega una serie de frases plagadas de voluntarismo e inconsistencia técnica, jurídica y biológica para adornar un proyecto que limita su accionar a la plataforma, el lecho y subsuelo, ya que la Argentina carece de potestad para controlar la pesca ilegal en alta mar a no ser que lleve adelante una serie de políticas que hasta la fecha no ha iniciado y alguna de ellas podría encontrarse en artículos de mi autoría (César Lerena “La pesca ilegal en la alta mar. Una interpretación biológica de la Convención del Mar”, 22/04/21 y otros).
Fundamenta el autor que el sector de talud «incluye un sistema de cañones submarinos poco conocidos pero que presentarían características de alta biodiversidad y tendrían un rol ecológico relevante en el transporte de aguas entre la plataforma y la cuenca oceánica argentina» y, al respecto, Andrés Loubet-Jambert (FIS, mayo 2 de 2021) describe que «las denominadas características de ‘alta biodiversidad’ deben ser fundamentadas con estudios científicos actuales para asegurar qué rol ecológico relevante tienen (…) teniendo en cuenta que la División de Políticas y Economía de la Pesca y Acuicultura (FIP) y la División de Utilización y Conservación de los Recursos de la Pesca y Acuicultura (FIR) de la FAO (2012) indica que: ‹el establecimiento de zonas marinas protegidas debiera hacerse en conformidad con el derecho internacional y sobre la base de información científica (…) En muchos lugares la aplicación de AMP se han llevado a cabo de manera fragmentaria y, como mínimo, sin coordinación; o en el peor de los casos los objetivos de conservación de la biodiversidad han entrado en conflicto con los intereses pesqueros. Los conflictos estallan normalmente cuando los países se apresuran en proclamar AMP con la finalidad de conseguir las metas de conservación de la biodiversidad, pero, sin tomar en cuenta la forma en que tales áreas pudieran afectar a las comunidades costeras, a las pautas pesqueras, a las capturas o a la ordenación›».
Por su parte (FAO, 1.3.) aclara también que: «Las AMP que han sido diseñadas para lograr metas genéricas de «talla única» no serían adecuadas para todos los tipos de hábitat y objetivos y, deberán ser consideradas con precaución. Las AMP mal estructuradas y en cuya ejecución se persiguen fines demasiado ambiciosos llevarán a menudo a cometer errores resultantes de usos inapropiados, de un diseño imperfecto o de una aplicación defectuosa, o de estos tres fallos a la vez (…) Uno de los principales riesgos que conllevan las AMP como solución única es que en algunos casos deberá ser necesario (o habrá sido ya necesario) canalizar hacia fines diversos unas capacidades y recursos internacionales, nacionales y locales limitados que ya no dan más de sí, y que hubieran podido ser usados con mayor provecho para solventar los problemas a que se está buscando hacer frente (Cochrane, 2006) (…) Si un AMP se planifica y pone en ejecución sin la participación de las comunidades costeras y los usuarios de recursos, y sin tomar en consideración su situación y necesidades, el riesgo es real de que el área protegida fracase (…) Por desgracia, esto sucede con frecuencia, y en algunos países estas situaciones se registran en casi el 80 a 90 % de los casos. Una de las razones del fracaso de las iniciativas de ordenación es la carencia de apoyo de la comunidad; pero hay otras causas no menos importantes como la falta de financiación y una gestión ineficiente».
Es inadmisible también que el autor se refiera a: «El área propuesta abarca una zona especialmente impactada por la actividad pesquera (legal y con presunción de ilegalidad) y zonas que se presumen poco impactadas…» ya que cuando se pesca en alta mar recursos migratorios originarios de la ZEE Argentina sin control de ninguna naturaleza la pesca es ilegal. No hay ninguna duda técnica que la pesca extranjera que se realiza en esa área es ilegal.
La conservación de los recursos. La Administración eficiente y sostenible del recurso pesquero no puede basarse solo en la conservación (asegurar el ciclo biológico; evitar la sobrepesca o la pesca que no ha llegado a su maduración sexual, el sobreesfuerzo pesquero, etc.) sino que es necesario asegurar la máxima explotación posible garantizando la sostenibilidad de la especie a perpetuidad. Pescar un volumen menor al Rendimiento Máximo Sostenible o, en tiempo y forma inadecuada, no es pescar en forma sostenible y es más eficiente la instauración de vedas, limitaciones o reservas dinámicas y transitorias que unas AMP. Las argumentaciones destinadas a defender el Proyecto carecen de rigor científico y están muy lejos de las limitaciones del proyecto. Por otra parte, establecer AMP en forma porcentual es —en términos biológicos— un parámetro erróneo, porque ello depende del bien a proteger y no de los espacios reservados. A juzgar por los propios datos que aportaban las ONGs a la hora de gestionar la aprobación de las AMP Namuncurá y Yaganes —y hoy ocurre lo mismo— hubiera sido mucho más eficiente establecer una AMP (como ya sugerimos y fundamentamos) en el Área de Malvinas, Georgias del Sur y Sándwich del Sur, donde, desde 1976 a la fecha se han extraído en forma ilegal 11.250.000 toneladas de pescados y calamares argentinos que intervienen en el ecosistema pesquero nacional provocando un daño impredecible, al margen de las connotaciones sociales ya mencionadas en la CONVEMAR que han impedido el desarrollo del litoral patagónico argentino.
El fortalecimiento de la soberanía argentina en el mar. Dice el proyecto: Esta AMP «fortalecerá la política de Estado hacia el mar (…) y la soberanía nacional sobre el mar (…) fortalece la presencia argentina en el mar (…) se impulsará la política de Estado hacia el mar, contribuyendo al uso sustentable de los bienes naturales y al fortalecimiento de la soberanía nacional sobre nuestros espacios marinos…».
El autor utiliza huecas frases políticas sin basamento político-técnico alguno; cháchara diría el ex Senador Vicente Leónidas Saadi. ¿De qué soberanía nacional sobre el mar y fortalecimiento habla? cuando el proyecto no puede avanzar más allá de 160.000 km2 para “controlar” la plataforma, el lecho y subsuelo y, la Argentina, tiene ocupado por el Reino Unido un 52% de la ZEE y es incapaz de evitar la depredación y el descarte en su propia jurisdicción por propios y ajenos y donde se han apresado en los últimos cuarenta años un promedio de dos buques por año sobre una población de entre 350 y 500 embarcaciones que operan ilegalmente y ninguna en 2021. Es realmente poco serio imaginar que, con la instauración de una AMP de este tipo y en este lugar, se habrá de fortalecer la soberanía argentina en el mar. Se habrá de provocar todo lo contrario.
Beneficios a la economía, a la política y estrategia nacional. Dice el Proyecto: «los múltiples beneficios que estas herramientas de conservación aportan a la economía del país (…) contribuye al desarrollo de actividades relevantes para las economías regionales de la costa patagónica, como el turismo basado en fauna, que no se encuentran subsidiadas y nos hacen competitivos a escala internacional (…) el avistaje de especies y espectáculos naturales en estos sitios costeros, se sostiene gracias a espacios oceánicos saludables y productivos (…) el área tiene características que la destacan por intereses económicos y políticos (…) incrementar el porcentaje (de las AMP) redundaría en beneficios ambientales, económicos, sociales y estratégicos de la Argentina…».
No se percibe ni se describe beneficio alguno a la economía, la política y a la estrategia nacional; más bien, la implementación de esta AMP producirá un aumento de costos al Estado y a sus contribuyentes, que ya aportan para la sostenibilidad de los recursos, ya sea a través de los impuestos o por medio de la aplicación de derechos y otras contribuciones al Fondo Nacional Pesquero (en adelante FONAPE) que tiene como fin —entre otros— solventar la investigación del INIDEP y otros institutos y las fuerzas de control. Dar sostenibilidad a las especies bentónicas o cuidar el lecho y subsuelo, si bien como he dicho, no requeriría de una AMP; en la actualidad y de cara a las prioridades nacionales —tales como erradicar la pesca ilegal en el Atlántico Sur— de ninguna manera puede contribuir a la economía, la política y a la estrategia nacional y, es contradictoria la argumentación con lo manifestado en los fundamentos: «En la zona no se explotan recursos bentónicos y su protección no afecta intereses económicos nacionales, pero permitiría prevenir la explotación pesquera por parte de flotas internacionales». (…) El impacto concreto de las pesquerías de arrastre bentónico en el área no ha sido cuantificado (…) la biomasa de especies bentónicas vulnerables aumenta significativamente más allá de los 400 metros de profundidad…».
No opinaré sobre la generación de turismo con esta AMP, porque no puedo gastar mi tiempo en cuestiones tan poco serias.
En materia económica, de racionalización de los recursos humanos y técnicos de la administración pública —al igual que en las AMP Namuncurá I y II y Yaganes— se coloca a la Secretaría de Agricultura, Ganadería y Pesca (que según la Ley 24.922 es la Autoridad de Aplicación en materia pesquera) y al Consejo Federal Pesquero como meros miembros del Sistema Nacional de Áreas Marinas Protegidas. Es decir, que la política pesquera en esa AMP como en las citadas, saldría de la órbita del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación para pasar al de Ambiente y Desarrollo Sustentable, pese a no modificarse ninguno de los artículos de la ley 24.922 y ser absolutamente incongruente con una política coherente pesquera nacional e internacional y de austeridad nacional. Sabrá Dios qué opina el Subsecretario de Pesca de delegar dos de las tres patas básicas de la administración pesquera: conservar e investigar y me pregunto ¿con qué herramientas técnicas investigaría el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable sino es a través del INIDEP? ¿Con qué controlaría sino es con la Armada Argentina y la Prefectura Naval? ¿Cómo distribuirá el recurso disponible sino es con lo prescripto en la Ley 24.922? Todos medios financiados con el FONAPE y el Tesoro Nacional, cuya administración realiza la Subsecretaría de Pesca y los Organismos correspondientes.
Decir que «en la actualidad, el 8,2% de los espacios marinos bajo jurisdicción de la República Argentina se inscriben bajo la figura de áreas marinas protegidas» y que «incrementar este porcentaje redundaría en beneficios ambientales, económicos, sociales y estratégicos de la República Argentina» es absolutamente falso y omite decir que 1.070.000 km2 del Atlántico Sudoccidental son una reserva ecológica en territorio marino argentino impuesta unilateralmente por el Reino Unido, quién ocupa el 52% de la ZEE Argentina, constituyéndose nuestro país en quién más espacios marinos tiene vedados a la pesca comercial en el mundo y ello no solo desde lo económico y social es inadmisible, sino que desde el punto de punto de vista estratégico en relación a la Patagonia, la Antártida, el Atlántico Sur-Sur y la relación con el Pacífico y la República de Chile, es gravísimo.
La creación de un AMP de estas características no «permitiría prevenir (NdA: de ningún modo) la explotación pesquera por parte de flotas internacionales» y, referirse a Política y Estrategia Nacional en un proyecto de esta naturaleza es sencillamente grotesco. La política y estrategia está reservada al “Consejo Nacional de Asuntos Relativos a las Islas Malvinas, Georgias del Sur, Sándwich del Sur y los Espacios Marítimos e Insulares Correspondientes” creado por Ley 27.558 coordinado por el secretario Daniel Filmus, que ni siquiera ha tratado cuestiones más relevantes relativas a la estrategia y soberanía marítima e insular.
De economía, política y estrategia nada. Altos costos, pobres resultados y riesgos altísimos.
Sinceramente, debo decir que el autor de esta iniciativa no se ha tomado el trabajo de leer la CONVEMAR ni la Ley 24.922, que en especial en su artículo 22º dice: «Con el fin de proteger los derechos preferentes que le corresponden a la Nación en su condición de Estado ribereño, la Autoridad de Aplicación, juntamente con el Ministerio de Relaciones Exteriores (…) deberá organizar y mantener un sistema de regulación de la pesca en la zona adyacente a la ZEE Argentina, respecto de los recursos migratorios o que pertenezcan a una misma población o poblaciones de especies asociadas a las de la ZEE Argentina. Con este fin la Argentina acordará con los Estados que deseen pescar esas poblaciones, en la mencionada área adyacente las medidas necesarias para racionalizar la explotación y asegurar la conservación de los recursos. Cuando se establezcan limitaciones a la pesca o vedas, las mismas se harán extensivas a los acuerdos realizados con terceros países» y, evidentemente desconoce las razones de por qué y cómo se produce la pesca ilegal por parte de embarcaciones extranjeras que pescan a distancia, de otro modo, nadie podría imaginarse que esos mismos buques (chinos, coreanos, taiwaneses, españoles, etc.) que depredan los océanos del mundo se anoten voluntariamente en un Registro Nacional de Embarcaciones Extranjeras en la Argentina para operar en el AMP Bentónica “Agujero Azul”, teniendo además presente, que, en el mejor de los casos, esta AMP se habrá de limitar a la plataforma continental, el lecho y subsuelo y no a las aguas. Seguirán pescando en esa área los entre 350 y 500 buques anuales chinos, coreanos, taiwaneses, españoles, etc.
Aprobar esta AMP es un procedimiento que pone el caballo atrás del carro y desconoce las potencias extranjeras que pescan ilegalmente en todo el mundo y que, además de las connotaciones que este proyecto podría tener respecto a la cuestión Malvinas, agravará aún más la dificultad para que los buques argentinos pesquen en alta mar, los que insólitamente se les cobran derechos por pescar fuera de las 200 millas, mientras las embarcaciones extranjeras lo hacen en forma subsidiada y sin control alguno. Pero, el proyecto no apunta a resolver ni resolverá la pesca ilegal de los extranjeros, sino que agregará nuevas obligaciones a los buques nacionales que pesquen en esa área. Personalmente estoy en las antípodas de esta iniciativa y entiendo que hay que incentivar a los buques nacionales a pescar en la alta mar para que lo hagan en igualdad de condiciones con los buques extranjeros que, como dije, pescan subsidiados y se llevan nuestros recursos migratorios.
No avanzaré más para no agobiar al lector sobre las largas explicaciones técnicas que a modo de “copia y pegue” se busca fundamentar el proyecto y, me limito a decir, que para ejercer el poder de policía sobre los recursos naturales vivos o no, o sobre la presencia de desechos sobre la plataforma continental, su lecho y subsuelo no se necesita ninguna AMP ya que al respecto de la contaminación marina la CONVEMAR faculta incluso a la aplicación de penas y la ley 24.922 art. 21º inc. m) deja en claro las prácticas prohibidas que pueden ser penalizar con el máximo rigor por la Autoridad de Aplicación. Los Estados están habilitados por la CONVEMAR para actuar sin necesidad de AMP alguno.
El Reino Unido estará sumamente interesado en este proyecto, que le dará pie a nuevas iniciativas de este naturaleza para proteger el otorgamiento anual de las licencias pesqueras a buques extranjeros y propios en Malvinas y, acompañará al Programa “Blue Belt” con el que el Reino Unido está en vías de “proteger” —según el ex Ministro de Relaciones Exteriores Sir Alan Duncan— alrededor de 4 millones de km2 (una superficie mayor que la India) alrededor de los Territorios Británicos de Ultramar (World News, Gob.Uk, Embajada Británica en Santiago de Chile, 05/09/2017), inclusive —obvio— Malvinas. Lo insólito es que la Cancillería y el secretario de Malvinas Daniel Filmus están ayudando a conseguir ese objetivo promoviendo el proyecto de ley que se ventila en el Congreso destinado a establecer una Área Marina Protegida Bentónica en el Agujero Azul. ¿Está en conocimiento de esta insensatez el Consejo Nacional de Malvinas supuestamente creado para proponer políticas de Estado?
El Reino Unido y los territorios británicos de ultramar “son custodios” de la quinta mayor área marina del mundo y bajo el pretexto de proteger las especies y los hábitats contra la acción humana van ocupando territorios y tienen con esta iniciativa argentina, y las que surjan, un “cinturón azul” en todo el Atlántico Sur-Sur argentino. Bastaría ver cualquier plano bicontinental aprobado por la Argentina para darse cuenta la protección marítima que alrededor de Malvinas y el control del sur argentino tiene el Reino Unido.
El Centro para la Ciencia del Medio Ambiente, Pesca y Acuicultura (CEFAS) y la Organización para la Gestión Marina dependiente de la Secretaría de Estado (que entre otras cosas otorga licencias de pesca), son agencias gubernamentales del Reino Unido que apoyan el desarrollo y las estrategias de gestión marina apropiadas en los territorios británicos de ultramar. Con este pretexto en 2016, el Reino Unido anunció la designación de AMP alrededor de Santa Helena (444.916km²) y Pitcairn (840.000 km²), y un compromiso para designar zonas de protección marina alrededor de la isla Ascensión (445.390km²) para 2019 y Tristán da Cunha (750.510km²) para 2020 , declaró anteriormente AMP Áreas Marinas Protegidas en el Territorio Británico del Océano Índico (BIOT: 640.000 km2 designados en 2010); Georgias del Sur y Sándwich del Sur (1,07 millón de km2 designados en 2013). El Reino Unido lideró un AMP aprobado internacionalmente en la plataforma sur de las islas Orcadas del Sur, a través de la Convención sobre la Conservación de los Recursos Vivos Marinos Antárticos (en supuesto territorio Antártico Británico 94.000 km2 en 2009).
Con estas políticas inconducentes la Argentina está reduciendo las facultades de las Autoridades de Aplicación (Pesca, Energía, Minería) y las subordina a la Administración de Parques Nacionales, un organismo descentralizado que, en la órbita del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable, es la Autoridad de Aplicación del llamado Sistema Nacional de Áreas Marinas Protegidas (SNAMPS). Nos falta que estas cuestiones las trate una Dirección de Parques y Paseos Municipal, mientras el Reino Unido tiene dentro de su plan estratégico post-Brexit seguir fortaleciendo los Territorios Británicos de Ultramar para continuar desplegando su política naval centenaria, que nos recuerda periódicamente con sus ejercicios militares en Malvinas, una Zona de Promoción y Paz del Atlántico Sur, que han suscripto todos los países americanos y africanos que tienen sus ZEE en el Atlántico Sur.
La creación de reservas marinas debe ser un paso hacia la paz, no hacia el conflicto (Ruth Davis, Chief Policy Advisor de Greenpeace, Consejera Política de la Organización Ecologista).
* Experto en Atlántico Sur y Pesca. Ex Secretario de Estado, ex Secretario de Bienestar Social (Provincia de Corrientes). Ex Profesor Universidad UNNE y FASTA. Asesor en el Senado de la Nación. Doctor en Ciencias. Consultor, Escritor, autor de 24 libros (entre ellos “Malvinas. Biografía de Entrega”) y articulista de la especialidad.
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