César Augusto Lerena*

Artículo publicado en Perfil, 6 de febrero de 2026

El territorio continental de la Provincia de Buenos Aires tiene 307.571 Km², pero, el territorio marítimo de esta Provincia, incluido el Mar Territorial, la Zona Económica Exclusiva ZEE (269.020 Km²) y la Plataforma continental extendida (69.828 Km2) es superior al espacio terrestre, alcanzando otros 338.848 Km²; motivo por el cual, la superficie total de la Provincia alcanza a los 646.419 Km². La pregunta que habría que formularse es ¿por qué el gobierno nacional se ha apropiado de estos espacios provinciales? y, ¿cuántos millones de dólares le debe la Nación a la Provincia de Buenos Aires por explotar en forma continuada sus recursos naturales, especialmente los pesqueros? (quedará un análisis posterior la explotación de minerales e hidrocarburos offshore).

Nosotros entendemos que la Provincia de Buenos Aires debería dictar una ley (cuyo texto tenemos elaborado) asumiendo el pleno control (salvo navegación, comercio interjurisdiccional; seguridad y, defensa) y explotación de la ZEE y la plataforma continental extendida y, estimamos, que a la fecha la Provincia de Buenos Aires debería reclamarle al gobierno nacional la devolución de una suma estimada de al menos 1.638 millones de dólares, más actualizaciones e intereses; ya que el Derecho a las exportaciones (DEX, retenciones) y los Derechos a la extracción (DUE) son una apropiación indebida del gobierno nacional de los recursos de la Provincia que afectan el desarrollo industrial, de los pueblos portuarios y el bienestar de su gente.

Además, que cobrar el DUE en función del valor de la exportación de las especies, es una barbaridad, las especies no se capturan procesadas en el mar (ampliaremos sobre ello en un próximo artículo).  

Desde la década del 60 y a partir de 1976 sin solución de continuidad, buques extranjeros se apropian de los recursos pesqueros originarios de la ZEE en alta mar, sin ninguna acción del gobierno nacional para erradicar la pesca ilegal, causando un grave perjuicio a Buenos Aires, pese a la legislación vigente, en una elocuente demostración de desinterés del gobierno nacional, pese a los graves daños que esta práctica ocasiona (Art. 5º de la Ley 23.968; Art. 2º de la Ley 24.543; Art. 4º, 5, 21 a 23 de la Ley 24.922).

Por falta de acción de los gobiernos nacionales durante los últimos cincuenta años, la Argentina perdió 12 millones de toneladas de recursos pesqueros por unos 36 mil millones de dólares ya que, según el INIDEP, la FAO y la AGP se descartan 30% de las capturas; sin contar los descartes en alta mar, lo que demuestra la incapacidad del gobierno nacional para administrar el recurso (art. 21º g y m de la Ley 24.922) del que se ha apropiado. Al respecto nos dice Eduardo Pigretti (“Derecho de los recursos naturales”, La Ley, pág. 41, 1971) «El uso de un recurso debe permitir su más conveniente utilización, desde el interés público». 

Por razones de espacio reseñaremos (para conocer el informe completo recurrir a la página www.cesarlerena.com.ar) algunas de las cuestiones por la que sostenemos que la Nación se apropia de los territorios marítimos y los recursos pesqueros de la Provincia de Buenos Aires, entre ellos los originarios, los migratorios y asociados que intervienen en la economía trófica del ecosistema pesquero; del desembarco de estos en la Provincia; del ejercicio de policía en esta materia, afectando el patrimonio cultural de sus pueblos de pescadores, dificultando el desarrollo industrial bonaerense y el bienestar de sus comunidades.     

Cuando el gobierno nacional, a través de una legislación amañada y observable, se apropia y administra para sí los recursos pesqueros del mar de la Provincia de Buenos Aires y, lo hace en forma ineficiente y sin interés, como se demostró, por ejemplo, en el proyecto de ley (Proyecto de Ley de bases y puntos de partida para la libertad de los argentinos, 27/12/2023) de entregar a buques extranjeros la explotación de los recursos pesqueros en la ZEE, no solo se queda con recursos de la Provincia de Buenos Aires, sino que impide con ello, el desarrollo de los pueblos y ciudades de la provincia, la economía y la salud de su gente; además de no llevar adelante, una política adecuada para erradicar la pesca ilegal extranjera y nacional.

Está en juego el respeto a un verdadero régimen federal que asegure la libre disponibilidad de sus espacios y bienes a la Provincia.

Para ello, en primer lugar, hay que recordar el Preámbulo de la Constitución: «Nos los representantes del pueblo de la Nación Argentina, reunidos en Congreso General Constituyente por voluntad y elección de las provincias que la componen, en cumplimiento de pactos preexistentes, con el objeto de constituir la unión nacional…» (Constitución Nacional de 1853 y 1994), que deja en claro el rol cumplido por las provincias y los derechos no delegados de éstas. De modo tal, que las provincias conservan todo el poder no delegado por la Constitución al Gobierno federal, y en el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación (Artículo 121º de la Constitución Nacional).

Respecto a los pactos preexistentes que refiere el artículo 121º se añadieron en la reforma de 1860 y dichos “pactos especiales son, precisamente, el de San José de Flores (11/11/1859) y el de Unión de 1860” (José Raúl Heredia, 2024), en los que se precisa en el Artículo V «…salvándose la integridad del territorio de la Provincia de Buenos Aires, que no podrá ser dividido sin el consentimiento de su legislatura».

A ello habría que agregarle el Pacto Federal del 4 de enero de 1831 (Gianello, Leoncio Historia de Santa Fe, p. 394) que en su art. 1º indica: «Los gobiernos de Santa Fe, Buenos Aires y Entre Ríos ratifican y declaran en su vigor y fuerza los tratados anteriores celebrados entre los mismos gobiernos en la parte que estipulan paz firme, amistad y unión estrecha y permanente; reconociendo recíprocamente su libertad, independencia, representación y derechos» y en su artículo 3º «Las provincias de Santa Fe, Buenos Aires y Entre Ríos se ligan y constituyen en alianza ofensiva y defensiva contra toda agresión de parte de cualquiera de las demás provincias de la República, que amenace la integridad e independencia de sus respectivos territorios». Luego también lo firmaría Corrientes.

La Provincia de Buenos Aires ya tenía derechos sobre el Atlántico Sur y sus recursos cuando «el 5/8/1819 el Gdor. de Buenos Aires Martín Rodríguez habilitó a Jorge Pacheco y a Luis Vernet a cazar lobos marinos y faenar vacunos de Malvinas y, si bien esta operación falló, luego el gobernador de Buenos Aires Manuel Dorrego el 5/1/1828 autorizó a Luis Vernet a que sus colonos tuvieran el usufructo exclusivo de la pesca en Tierra del Fuego, islas Malvinas y demás costas e islas de la República. Por su parte, el 10/6/1829 el citado Gdor. estableció que las islas Malvinas y las adyacentes al Cabo de Hornos serían regidas por un comandante Político y Militar, designando a Luis Vernet, quien se instaló en las Islas y ejerció públicamente su autoridad y jurisdicción, organizando su colonia, prestando especial atención desde las construcciones hasta la faena de lobos, pesca (…) El alegato de Vernet, como comandante del 1/8/1832 fue publicado en el Diario de Sesiones de la Junta de Representantes de la Provincia (Nº 279)» (108. Fondo Luis Vernet; argentina.gob.ar). Finalmente, el día 10 de junio fue instituido como «Día de la Afirmación de los Derechos Argentinos sobre las Islas Malvinas…» (Ley 20.561 sancionada el 14/11/1973).

La denominación que reciben los espacios marítimos argentinos también son demostrativos de una pertenencia territorial marítima de la Provincia de Buenos Aires. Así vemos que tanto investigadores de la Universidad de la Plata y de Mar del Plata; del CONICET; del INIDEP y hasta del Servicio de Hidrología Naval reconocen cuatro sectores en el espacio litoral: el estuario rioplatense, y el marítimo bonaerense, patagónico y de la Antártida y las islas del Atlántico Sur o fueguino.

A su vez, la Constitución Nacional (Art. 124°) es clara: «Corresponde a las provincias, el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio».

Por Decreto 14.708 del 11/10/1946 se considera que «la plataforma submarina guarda con el continente una estrecha unidad morfológica y geológica (…) considerando como territorio nacional toda la extensión del mar epicontinental y el zócalo continental adyacente…»; es decir, una prolongación natural de los territorios provinciales y, por ende, de su jurisdicción, dominio e integridad territorial.

Además, el proyecto de Constitución Provincial del 19/12/1833 (M. Vidal; D. Alcorta y J. García Valdez, Buenos Aires) rezaba en su art. 1º: «La Provincia de Buenos Aires tiene el exclusivo derecho de gobernarse a sí misma en lo perteneciente al régimen interior, como un estado libre e independiente, y ejercitará por sí todo el poder, jurisdicción y derecho que no sea delegado expresamente por ella al congreso nacional».

La Provincia de Buenos Aires ejerce el dominio eminente sobre el ambiente y los recursos naturales de su territorio incluyendo el subsuelo y el espacio aéreo correspondiente, el mar territorial y su lecho, la plataforma continental y los recursos naturales de la ZEE (Art. 28º de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires) y, el art. 1° de la Ley de Pesca Provincial 11.477 indica: «La Provincia de Buenos Aires ejercerá jurisdicción y dominio en sus aguas interiores y en el mar territorial adyacente a sus costas y hasta la máxima distancia que la legislación nacional atribuya como soberanía argentina, sin perjuicio de la competencia atribuida a la Nación para las materias específicamente delegadas e insertadas en la Constitución Nacional» y, precisa en su art, 2°: «Extenderá dicho dominio más allá de la distancia que la legislación nacional atribuye como soberanía argentina sobre los recursos biológicos de carácter migratorio o aquellos que intervienen en la cadena trófica de las especies sujetas a su dominio».

Es necesario también, tener en cuenta, que la Provincia de Buenos Aires al adherir a la Ley 24.922 hizo reserva expresa de que la misma no supone menoscabo alguno sobre el dominio y jurisdicción de la Provincia que, reivindica para sí, del mar territorial y su lecho, la plataforma continental y los recursos pesqueros de la ZEE en base a lo previsto en la Constitución Nacional, la Constitución Provincial y la Ley 11.477 (Fundamentos y Art. 4 Ley 12.558).

La Ley de Espacios Marítimos y Líneas de Base (26.386) tiene por objeto fijar las líneas de base de Argentina; no, apropiarse de los territorios y recursos de las provincias, ya que, si fuese así, deberíamos interpretar que también se estaría apropiando del territorio y los recursos dentro del mar territorial (12 millas) en el art. 3º de la Ley.

Por otra parte, las normas nacionales sobre conservación de los recursos se aplican más allá de las 200 millas sobre las especies de carácter migratorio o sobre aquellas que intervienen en la cadena trófica de las especies de la ZEE (Art. 5º Ley 23.968); de tal modo, que la Nación no podría desconocer los derechos de Buenos Aires sobre sus recursos migratorios originarios y los asociados que intervienen en la ecología trófica de esos recursos, porque sería desconocer su propia sobre los recursos migratorios que migran a alta mar y sus asociados (Art. 5º Ley 23.968; art. 2º inc. c Ley 24.543 de ratificación de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar y los art. 4º, 5d, 21e, 22 y 23b de la Ley 24.922).

A su vez, el art. 7.1.2 del Código de Conducta de la FAO refiere: «En las zonas bajo su jurisdicción nacional, los Estados deberían tratar de determinar quiénes son, dentro del propio país, las partes pertinentes que tienen un interés legítimo en la utilización y ordenación de los recursos pesqueros…». La Nación no explota recursos son las empresas radicadas en las provincias quien lo hacen. Por el contrario, el gobierno nacional lo ha hecho de facto en perjuicio de la Provincia de Buenos Aires a través de las leyes 23.968 y 24.922 en detrimento de sus derechos no delegados y, porque al hacerlo, lo hace con la más absoluta arbitrariedad, mediante una interpretación antojadiza de los artículos 3º, 4º, 33º y 55º de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CONVEMAR); porque en la ley 23.968 (antedatada a la CONVEMAR) se transformó la soberanía argentina de 200 millas en una ZEE, con todas las connotaciones soberanas, etc. que no necesariamente debía significar reducir el dominio y jurisdicción de las provincias a 12 millas como indica el artículo 3º de la Ley 24.922. Por su parte, el Código en su art. 11.1.5. indica: «Al formular las políticas nacionales para el desarrollo y la utilización sostenible de los recursos pesqueros, los Estados deberían prestar la debida consideración a la función económica y social del sector pesquero empleado en las actividades posteriores a la captura», cuestión que el gobierno nacional no realiza ni ha tenido en cuenta, apropiándose de recursos de la Provincia.

Asimismo, la Provincia de Buenos Aires no ha cedido tampoco la jurisdicción de sus buques que tienen asiento en sus puertos provinciales y, conserva intactas sus facultades de policía, en el mar, los puertos (mediante un Convenio firmado con la Prefectura Naval Argentina) y el continente. Tampoco el régimen laboral y facultades sancionatorias dentro de la jurisdicción prevista en la Constitución Nacional, Provincial y en la Ley 14.477 (art. 15º y 166º inc. 5 de la Constitución Provincial; art. 12º inc.2, 4, 5 y 6 y 13º inc. 3 del CPCA; Dec. 3.237/95; Ley PBA 11.449; Ley PBA 12.008 y, Ley PBA 15.057).

A su vez, el gobierno actual pretendió extranjerizar el mar argentino en el proyecto de reforma de la ley de pesca, parte integrante de “la Ley de Bases”. Una iniciativa destinada a desatenderse definitivamente de la explotación, la conservación y soberanía del mar argentino en perjuicio de la industria instalada en tierra, sus trabajadores y el desarrollo de las provincias de litoral marítimo, entre ellas la Provincia de Buenos Aires (Artículos 242º a 253º del proyecto de Ley, 27/12/2023). Si se hubiese aprobado habría quebrado la actividad pesquera de capitales nacionales y extranjeros radicada en la Argentina.

No queremos apartarnos de la Provincia de Buenos Aires; pero, no podemos dejar de decir que: limitar la jurisdicción de Tierra del Fuego al mar territorial a las 12 millas haría inviable económicamente a Malvinas, Georgias del Sur y Sándwich del Sur, en el caso de recuperarse la soberanía plena prevista en la Disposición Transitoria Primera de la Constitución Nacional.

Con esta decisión que debe llevar adelante la Provincia de Buenos Aires, podría estar promoviendo entre los gobiernos del litoral marítimo la aplicación de un verdadero régimen federal que garantice los derechos sobre los recursos naturales no delegados a la nación, recuperando la libre disponibilidad de los espacios y bienes de estas Provincias, el desarrollo de los pueblos y ciudades, su economía, cultura y salud de la gente; el trabajo y sustentabilidad empresaria.

* Experto en Atlántico Sur y Pesca. Ex Secretario de Estado. Presidente del Centro de Estudios para la Pesca Latinoamericana (CESPEL). www.cesarlerena.com.ar.