César Augusto Lerena*

La Argentina firmó en la ONU un Acuerdo sobre la conservación y el uso sostenible de la diversidad biológica marina en alta mar y, como si no hubiera leído la Convención de las Naciones sobre el Derecho del Mar (CONVEMAR) ni el título de la Conferencia, la Canciller Diana Mondino posteo en “X”: “dimos un paso gigantesco en la protección de nuestras aguas con la pesca ilegal e indiscriminada…este gobierno es y será inflexible en la defensa de nuestro territorio”. Avanzaremos en el análisis de esta Conferencia; pero, no podemos dejar de referirnos a las expresiones de la Canciller respecto a “proteger nuestras aguas” y “ser inflexible en la defensa de nuestro territorio”. Sería bueno que nos diga esta funcionaria, cómo se compadecen sus dichos con la falta de sanción a los buques extranjeros que capturan 250.000 toneladas anuales de recursos pesqueros argentinos con licencias ilegales británicas en Malvinas; qué hace la Canciller en los fueros internacionales para terminar con la pesca ilegal en alta mar de los recursos migratorios originarios de la Zona Económica Exclusiva (ZEE) Argentina y asociados por parte de buques chinos, españoles-británicos, coreanos y taiwaneses, por un volumen similar al total de los desembarques argentinos o cómo se va proteger los recursos en la ZEE Argentina y el mar territorial cuando su gobierno pretende licitar la explotación de esos recursos por parte de buques extranjeros que ni siquiera debían desembarcar en los puertos argentinos. Estas son nuestras aguas y no como califica a las aguas de alta mar que son internacionales por la CONVEMAR.

La Conferencia, realizada en Nueva York del 20 de febrero al 3 de marzo de 2023 en el marco de la CONVEMAR relativo a la conservación y al uso sostenible de la diversidad biológica fuera de la jurisdicción nacional, contrario a lo que era de esperar, no promueve la regulación de los recursos pesqueros en alta mar y mucho menos respecto a los migratorios de la ZEE en alta mar o de ésta a la ZEE y, por lo tanto, esta Conferencia no aporta nada o muy poco contra la pesca ilegal.

La Conferencia regula sobre los “recursos genéticos marinos”; pero, como producto de profundas diferencias entre los Estados participantes no aplica (Art. 8º) a la utilización de peces y otros recursos biológicos como productos básicos y a las actividades pesqueras reguladas por el derecho internacional.

La pesca ilegal en alta mar en el Atlántico Suroccidental no se resuelve con este tipo de Conferencias declamatorias, al menos mientras el Reino Unido de Gran Bretaña (Reino Unido) ocupe 1.639.900 Km² del mar argentino y Estados Unidos, el Reino Unido y la Unión Europea consideren que la pesca ilegal atenta a la seguridad y cuestionen, seguramente por ello, la presencia de China en la región.

Los funcionarios argentinos parecen no entender que la pesca en las condiciones que se está realizando en alta mar es ilegal y confunden el reconocimiento de esta ilegalidad con las dificultades para accionar y terminar con ella y ello los lleva a no hacer nada al respecto, en detrimento de los recursos de las Provincias y de la Argentina, ya que se pierde en alta mar un volumen superior a todos los desembarcos argentinos. Y es ilegal porque la Argentina no podría considerar legal la captura en alta mar de sus recursos migratorios originarios del mar territorial, la zona contigua y la zona económica exclusiva y las especies asociadas que intervienen en la cadena trófica; en principio, porque sería desconocer los derechos que reivindica como propios en toda su legislación vigente: el Art. 5º de la ley 23.968 de espacios marítimos y líneas de base; el Art. 2º inc. c de la Ley 24.543 de ratificación de la CONVEMAR y, los Art. 4º, 5d, 21e, 22 y 23b de la Ley 24.922 de Pesca. Además, la Argentina requiere a su flota nacional “permiso de pesca de gran altura” para pescar en alta mar (Art. 23º b) lo cual es incongruente e inequitativo aceptar como legal la pesca por parte de buques extranjeros en alta mar.

Además de ello, si bien hay más de cuarenta razones para considerar esta captura en alta mar como “Pesca Ilegal”; tres hechos son suficientes para tipificarla así: primero, cuando los buques no tienen control de sus Estados de pabellón o los países de origen (Art. 87º; 92º; 94º y 117º de la CONVEMAR); segundo, cuando no se realizan estudios de investigación para determinar la “Captura Máxima Sostenible” (Art. 119º de la CONVEMAR) y, tercero, cuando se capturan especies migratorias originarias de la ZEE en alta mar sin acuerdo con el Estado ribereño afectando sus intereses (Art. 27º inc. 1 a y b; 63º inc. 2; 64º inc. 1; 116º inc. a y b; 117º; 118º; 119º inc. 1 a y b, inc. 3  de la CONVEMAR). Por supuesto, a esto se agrega cuando se pesca con redes de arrastre de fondo sin habilitación argentina sobre la plataforma continental extendida argentina más allá de las 200 millas sin habilitación nacional y lo previsto en “el Acuerdo para promover el cumplimiento de las medidas internacionales de conservación y ordenación de los buques pesqueros que pescan en alta mar” (Ley 24.608 sancionada el 7/12/1995) que en el Art. III 1 (a) dice: «cada una de las Partes tomará las medidas necesarias para asegurar que los buques pesqueros autorizados a enarbolar un pabellón no se dediquen a actividad alguna que debilite la eficacia de las medidas internacionales de conservación y ordenación» (César Lerena “Plan Nacional de Pesca. Cien Acciones, efectos y Ley de Pesca, 2023).

Volviendo puntualmente a la Conferencia, ésta ―como el llamado Acuerdo de Nueva York que no ha ratificado la Argentina― promueve la constitución de organizaciones regionales de integración económica, constituidas por Estados soberanos de una región determinada a la que “sus Estados miembros hayan cedido su competencia” y, no obstante el Artículo 4 bis y el 19 bis de la Conferencia, a nuestro entender, la Argentina no debe aceptar estas “organizaciones” mientras el Reino Unido ocupe los archipiélagos y territorios marinos argentinos en el Atlántico Suroccidental, porque implicaría una mayor penetración británica en la región y reconocer la condición de Estado ribereño a este país invasor; la violación de la Disposición Transitoria Primera de la Constitución Nacional; de la Resolución 31/49 de las Naciones Unidas y la Ley 24.922.

La Conferencia refiere (Art. 9º) a que «el acceso a los recursos genéticos marinos de las zonas situadas fuera de la jurisdicción nacional se llevará a cabo teniendo debidamente en cuenta los derechos e intereses legítimos de los Estados ribereños en las zonas bajo su jurisdicción nacional y teniendo también debidamente en cuenta los intereses de otros Estados en las zonas situadas fuera de la jurisdicción nacional, de conformidad con la Convención», lo cual, abre su participación a todos los Estados (incluso el Reino Unido) y por analogía, tendría que tenerse muy presente respecto a la explotación de los recursos migratorios originarios de la ZEE en alta mar y viceversa e, indica (Art. 10º) que «las Partes adoptarán las medidas legislativas, administrativas o de política, necesarias para velar porque la recolección in situ de recursos genéticos marinos de las zonas situadas fuera de la jurisdicción nacional…» y ello, en la actualidad, en materia de explotación pesquera en alta mar es altamente ineficiente porque tres cuestiones básicas (previstas en la CONVEMAR) para considerar a la pesca ilegal se cumplen: no se establece la “captura máxima sostenible” en alta mar; no hay control presencial del Estado de pabellón y no hay acuerdo con el Estado ribereño y de ella derivan más de 40 causales para tipificar la pesca ilegal (INDNR); que no se resuelven mediante terceras organizaciones, sino a través de una mayor exigencia internacional para la pesca de los Estados de pabellón en alta mar y acuerdos bilaterales con los Estados ribereños en el Atlántico Suroccidental.

Al referirse (Art. 11º) a “la participación justa y equitativa de los beneficios” refiere al reparto pero también a “la conservación y el uso sostenible de la diversidad biológica marina de las zonas situadas fuera de la jurisdicción nacional”, cuestión que en materia pesquera está ausente en la Conferencia y establece tres opciones cuando la actividad proyectada en zonas situadas dentro de la jurisdicción nacional tenga impactos en zonas fuera de ésta; pero no refiere en ningún caso al impacto que en alta mar afecta la ZEE, como es el caso de la pesca donde las especies migratorias originarias de la ZEE y asociadas que intervienen en la cadena alimentaria y son capturadas sin control en alta mar, provocan un alto impacto ambiental en la ZEE, por lo que, como hemos dicho, no es de esperar que adherir a esta Conferencia resuelva la pesca ilegal, como manifiesta la Canciller, más bien compromete seriamente nuestra posición respecto a la ocupación ilegal británica en Malvinas.

Por otra parte, la Conferencia establece la obligación (aunque la exime en algunos casos) de evaluar el impacto ambiental (Art. 21º bis) antes de realizar las actividades y, aquí vemos, que se avanza más allá de las exigencias incumplidas para la pesca en alta mar; por ejemplo, respecto a la determinación de la “Captura Máxima Sostenible” de los recursos pesqueros, por lo que además de evaluarse el impacto ambiental se debería controlar la depredación, la pesca incidental y los descartes, cuestión que en la actualidad no ocurre y no es de esperar que los principales países que capturan subsidiados a distancia, responsables de la captura ilegal en alta mar, vayan a hacerse cargo de los costos (Art. 39º) de los controles independientes presenciales, cuestión que no se ha resuelto hasta a hoy, a pesar de la plena vigencia de la CONVEMAR y es poco probable que un autocontrol resuelva la pesca ilegal, como no lo ha resuelto hasta la fecha.

El 85% de la pesca a distancia en alta mar la realizan 5 países: China, España, Taiwán, Japón y Corea, los que del total mundial de 37 millones de horas de pesca ocupan 25 millones, motivo por el cual puede apreciarse que el mayor daño no lo ocasionan los 216 Estados restantes, sino que lo generan solo cinco, que son los mismos que operan en el Atlántico Suroccidental, salvo Japón en los últimos años y, por lo tanto, los esfuerzos por mejorar la administración y cuidado de los recursos en la Zona Económica Exclusiva tendrán pobres resultados sino se trabaja sobre esos cinco países que son responsables de las capturas en alta mar e, igualmente, responsables del desequilibrio de los ecosistemas, ya que juntos capturan unos 26 millones de toneladas del total 84 millones/año (2019), es decir, el 31% de las capturas sobre «221 Estados y territorios que notificaron algún tipo de actividad en el comercio pesquero» (FAO, “Estado Mundial de la Pesca y la Acuicultura”, p: 18, 2020).  

Unos 10 mil barcos chinos superan su jurisdicción y se dedican a la pesca a distancia subsidiada en alta mar junto a otros 60 mil buques de unos 24 países, entre ellos, Japón, Corea, Taiwán, el Reino Unido asociado a España en Malvinas. Este último, se apresta a reducir las capturas en aguas comunitarias y a acrecentar la pesca fuera de su jurisdicción, por exigencia europea. Lo que hace suponer que la situación podría empeorar.

«Mantener la integridad de los ecosistemas oceánicos preservando el valor inherente de la biodiversidad de las zonas situadas fuera de la jurisdicción nacional, respetando la soberanía, la integridad territorial y la independencia política de todos los Estados», no se compadece con la presencia del Reino Unido en los archipiélagos argentinos y sus espacios marinos correspondientes.

Como “mecanismos de gestión por áreas”, además de definir áreas (su Anexo I), incluye las áreas marinas protegidas (AMP) en alta mar y, en este sentido es conocida nuestra posición respecto a que en la ZEE se instituyan vedas y no AMP y sería altamente grave para la Argentina instalar AMP en alta mar vinculada a la ocupación territorial marina del Reino Unido en Malvinas, como es el caso del proyecto de AMP Bentónica “Agujero Azul” promovida por la fundación norteamericana WCS (Wildlife Conservation Society) que, como hemos reiteradamente explicado, no resuelve la pesca ilegal que realizan en esa área diversos buques extranjeros, sino que cierra el “Blue belt” (cinturón azul) al noreste de Malvinas facilitando la llegada de los recursos migratorios argentinos a las islas. Ya ha hecho lo mismo el Reino Unido al sur de Malvinas con la declaración unilateral de “santuario ecológico” de 1 millón de km² alrededor de las Islas Georgias del Sur y Sándwich del Sur; al este con “el Acuerdo del Gallinero” firmado por Cavallo, de protección de Malvinas en 1990 y al noroeste con el GAP de 1.400 Km² para proteger la llegada de Malvinas del Calamar Illex.

La consulta que prevé la Conferencia al Estado ribereño debería descartar este proyecto de uso político o sin sustento científico en esta área, como es el caso del Agujero Azul; pero, es llamativa la media sanción de la Cámara de Diputados.

Aún con algunas cuestiones positivas, teniendo en cuenta que «las decisiones y recomendaciones de la Conferencia de las Partes se adoptarán por consenso y no se podrán formular reservas ni excepciones al presente Acuerdo, entendemos altamente inconveniente su aprobación por parte de la Argentina por las razones ya indicadas respecto a la presencia del Reino Unido en el Atlántico Suroccidental. No parece que esta Conferencia pueda, ni siquiera atraer la atención del mundo respecto al tratamiento y prohibición absoluta de la Pesca Ilegal y muy especialmente de aquella que afecta los recursos migratorios originarios de la ZEE Argentina en alta mar y las declaraciones de la Canciller parecen responder a la desatención que en el tema lleva Argentina.

* Experto en Atlántico Sur y Pesca. Ex Secretario de Estado. Presidente de la Fundación Agustina Lerena. Presidente Centro de Estudios para la Pesca Latinoamericana (CESPEL).