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EL FALLO DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA SOBRE LA PESCA ILEGAL UNA IMPERICIA DEL DEMANDANTE

César Augusto Lerena*

Sería irrelevante e imprudente de nuestra parte, opinar sobre el Fallo de la Corte Suprema de Justicia (CSJ) respecto a la Acción de Amparo colectivo ambiental contra el Estado Nacional presentada por el joven Pablo Ferrara y la Asociación Civil Observatorio del Derecho, con el objeto de lograr el cese de la pesca ilegal, en la que la CSJ declaró, que el proceso resultaba ajeno a su competencia originaria conforme había sido expuesto ya, en el dictamen de la señora Procuradora Fiscal. Pero la Corte no falló sobre la cuestión de fondo, por suerte, porque la demanda técnicamente es muy mala. Hay un gran desconocimiento de la temática y falta de rigor técnico, arroja más confusión a la gravísima pesca ilegal (INDNR) que se realiza en el Atlántico Suroccidental y no contribuye a que las Autoridades le presten la atención que la cuestión requiere y ni es útil a la divulgación popular en la materia.

Idoneidad en la temática. No se le conocen antecedentes en cuestiones marítimas, pesqueras y/o ambientales marinas al actor Ferrara ni a la Asociación Civil. A lo largo de toda la demanda no se referencia a especialistas que aporten evidencias indubitables relativas a sus afirmaciones técnicas, biológicas, jurídicas, económicas, etc., sino que la mayoría de los antecedentes aportados son de medios periodísticos, ONGs o a la transcripción de la legislación nacional e internacional.

Precisión del ámbito de la Pesca Ilegal. La Demanda refiere a la Pesca Ilegal en la Zona Económica Exclusiva Argentina (ZEEA) y en lo que denomina “el área adyacente de la ZEEA” sin precisar en esta última, dónde se pesca dentro de los millones de km2 que alcanza, lo que la Convención de las Naciones Unidades sobre el Derecho del Mar (CONVEMAR) define como “alta mar”, Gravemente, tampoco menciona, la demanda, el área de Malvinas, Georgias del Sur y Sándwich del Sur (Malvinas) de 1.639.900 Km2, ocupados en forma prepotente por el Reino Unido de Gran Bretaña (RUGB), un territorio nacional donde se extraen un promedio anual de 250 mil toneladas de productos pesqueros argentinos. Tampoco precisa la demanda cómo afecta la pesca ilegal en la ZEEA o en su área adyacente, a los recursos que se encuentran dentro del “mar territorial argentino”. Da la sensación que a lo largo de la demanda el actor confunde “mar territorial”, ZEEA, Plataforma Continental y alta mar. La pesca que afecta el ecosistema, es la que se realiza en alta mar sobre los recursos migratorios originarios de la ZEEA; en menor medida las capturas en la ZEEA y finalmente en el mar territorial.

Las acciones necesarias. La demanda dice: “llevar a cabo las acciones que a continuación se detallan, a fin de obtener el cese del gravísimo daño ambiental” y, luego no indica otra cosa que solicitar a la CSJ que actué sobre las Autoridades gubernamentales, pidiéndole informaciones relativas a la pesca ilegal, que deberían formar parte de la demanda y, que éstas propongan las medidas para cumplir con la obligación de asegurar sostenibilidad.

El volumen y responsabilidad de la pesca ilegal. La demanda no indica con certeza el volumen de pesca ilegal, por lo tanto, no se puede estimar el daño económico, ambiental y social. No precisa número y tipo de buques y de qué nacionalidad son en cada caso. Una información que tienen los organismos y vía satelital son de acceso público y con esta información puede estimarse el daño. La pesca que afecta al ecosistema es la de alta mar sobre los recursos migratorios originarios de la ZEEA; en menor medida en ésta e insignificante en el mar territorial. Se realiza con buques chinos, coreanos y taiwaneses y, muy importante, con buques británicos-españoles, ya que éstos son los principales socios del RUGB en Malvinas, pescando dentro y fuera del área. También hay una pesca ilegal realizada por buques nacionales, por descarte de especies no objetivo en la ZEEA.

Denominación de las especies. La denominación de las especies que menciona la demanda, son incorrectas (Cousseau M.B. y Perrota R. “Peces marinos de Argentina”, 5/2000). El Calamar no es illex argentinus o argentino sino Illex argentinus. Esta es la forma adecuada de tipificarla (Eschmeyer, 1990/1998). Además, la denominación no debe efectuarse en inglés sino con su nombre vulgar en español acompañada del científico. Por ejemplo: en la demanda se denomina Hake cuando corresponde Merluza hubbsi (Merluccius hubbsi) y en inglés debe denominarse Argentine hake o whiting y no Hake como indica la demanda; se indica Hoki cuando es Merluza de Cola o Hoki Patagónico (Macruronus magellanicus); se denomina Pink kusk-eel cuando corresponde Abadejo (Genypterus blacodes). Esta especie se la conoce en inglés como Kingclip o pink cuskeel y no con la denominación errónea que se indica; en la demanda se denomina Patagonian toothfish cuando debería denominarse Merluza Negra (Dissostichus eleginoides). Se omiten otras especies, como el calamar loligo; la merluza austral; la nototenia; la polaca; el bacalao criollo; el lenguado; la raya marrón claro; la raya hocicuda; la palometa moteada; el granadero chico; la sardina fueguina; el pez gallo y otros.

La demanda también refiere a otras especies que, salvo el calamar Illex, no son de interés de la pesca comercial extranjera o nacional. Las capturas conocidas de tiburón, gatuzo y raya están dentro de los límites establecidos por el INIDEP y no es cierto que estén prohibidas sino reguladas por un plan de manejo de condrictios (Res. CFP 13/03, 6/09 y 13/09), donde se exige, centralmente, la devolución al agua de los tiburones de 160cm, la prohibición del corte de aletas y el uso de bicheros para las rayas.

La apropiación de las flotas extranjeras. Indica la demanda “que las flotas se ubican en el límite de la ZEEA y depredan y amenazan sin control, desde afuera y desde dentro de dicha zona, las especies marinas que allí habitan…”, una definición imprecisa de la ubicación y forma en que se realiza la pesca ilegal. No “habita”, sino que transitan, porque las especies son migratorias. La flota extranjera se ubica más allá de las 200 millas y captura los recursos originarios de la ZEEA que migran a alta mar; es decir, son especies que se trasladan desde la ZEEA a alta mar y desde ésta regresan a la ZEEA, si es que no son capturadas por estas flotas extranjeras o capturan especies asociadas. Pese a definir la CONVEMAR que la pesca en alta mar es libre; es ilegal (INDNR), en la forma que se viene realizando, porque los Estados de pabellón no controlan presencialmente sus buques; no se realizan investigaciones en alta mar para determinar “las capturas máximas sostenibles”, por lo que toda captura se presume depredadora y porque, dañando intereses de terceros (los de los Estados ribereños Argentina, Brasil y Uruguay), los Estados de pabellón deben acordar la explotación con éstos, desde donde migran los recursos pesqueros, distribuyéndose la pesca en forma equitativa y sostenible.

En la demanda se indica que “La obligación de protección del Estado Nacional es, tanto en la ZEEA como en Zona Adyacente…” y salvo en lo relativo a la ZEEA y la plataforma continental hasta las 350 millas (sintetizando), el Estado Nacional, por la CONVEMAR, no tiene poder de policía en alta mar, sino que ésta es una obligación del Estado de pabellón (de origen) y por lo tanto el Estado ribereño debería promover “acuerdos bilaterales” con los Estados de pabellón que pescan a distancia, para regular la captura en alta mar, buscando una pesca equitativa y sustentable y cumpliendo con lo previsto en la legislación local (art. 4º,5º,21º a 23º ley 24.922).

El daño a los recursos del mar territorial. Dice la demanda que “los efectos de esta ilegítima actividad ponen en peligro la sustentabilidad de recursos marinos soberanos de nuestro país y sus efectos no sólo se producen en la ZEEA sino que se extienden al mar territorial argentino y a los recursos marinos de las Provincias con litoral ribereño”; aunque raramente omite Río Negro y no dice porqué la pesca en alta mar, es decir más allá de las 200 millas, habría de afectar los recursos pesqueros del mar territorial que va de las líneas de base de la costa hasta las 12 millas marinas. Y esta omisión es muy importante, porque el lector desinformado no alcanzaría a entender cómo una pesca tan distante podría afectar los recursos costeros provinciales. Y es que al igual que las especies que se encuentran en la ZEEA, es decir dentro de las 200 millas, las especies del mar territorial migran a la ZEEA y, junto a las que se encuentran en ésta y en alta mar, conforman un único ecosistema, donde ocurren los ciclos de alimentación y reproducción, en equilibrio biológico, donde las especies actúan como depredador y/o presa, según el tipo y estadio que se trate. Se cumple la ecología trófica; una dinámica alimentaria y de interacciones entre depredador-presa. En la demanda indica al calamar Illex como la especie base de la cadena trófica; pero, ello no es exactamente así, porque hay más de 30 especies que según las especies interactúan, entre ellas la merluza común, anchoíta, sardina fueguina, nototenias, langostinos, etc.

La demanda continúa e indica una serie de cifras sin respaldo alguno, relativas a las toneladas capturadas de las distintas especies, lo que arroja cifras económicas de pérdidas que no pueden acreditarse como correctas. La confusión del demandante se demuestra cuando refiere a que “La propia Prefectura reconoce en su página web llevar capturados solo 80 buques en 34 años, es decir, poco más de dos por año…”, ya que estos buques han sido capturados en la ZEE y no en alta mar, donde indica: “unos 300 buques extranjeros ha llegado a pescar 500 mil a 1 millón de toneladas/año de recursos pesqueros (calamar, etc.) cifras absolutamente genéricas e imprecisas, que de ninguna manera podrían haberse efectuado con buques extranjeros dentro de la ZEEA. Hecho que hubiese dado lugar a la intervención del Congreso y provocado la renuncia de los funcionarios responsables.

Respecto a los valores indicados, son igualmente erróneos ya que la tonelada FOB de calamar entero al momento de la demanda no superaba los U$S 2.700 la tonelada, es decir menos del 50% de lo que se refiere en la demanda y las 148.825,6 toneladas capturadas en 2020 que se indican en esta, pero que se tratan de capturas legales realizadas por los buques argentinos en la ZEEA y no con buques extranjeros.

En la demanda se indica que “…en concordancia con la Ley de Extensión de la Soberanía de la Nación Argentina Sobre la Plataforma Continental y el Mar Territorial, Nro. 17.094…”, sin prestar atención que la ley citada quedó derogada de hecho por los artículos 3º a 5º de la Ley 23.968 y la Ley 24.543.

El daño ambiental en alta mar. La demanda indica que la “la acción persigue: El cese del daño ambiental que la pesca ilegal genera en la ZEEA y su área adyacente, en la Plataforma y en el Mar Territorial…”. Nosotros entendemos que en la forma en que se plantea la demanda no podría tener efecto alguno en los cursos de agua más allá de las 200 millas, en la medida que no se acuerde bilateralmente con quienes pescan en alta mar, porque como ―hemos dicho― la Argentina no tiene poder de policía en ese ámbito. La pesca ilegal de los buques extranjeros dentro de la ZEEA es insignificante en relación a la que se realizan en alta mar sobre los recursos migratorios originarios de la ZEEA. Notablemente, la demanda no refiere al daño ambiental que la pesca ilegal realiza en el territorio nacional de Malvinas que, como mencionamos, alcanzó a las 250.000 toneladas anuales desde 1976 a la fecha, es decir 11.750.000 toneladas por valor de unos 47 mil millones de dólares en el comercio final, equivalentes a la deuda argentina con el FMI.

La solicitud de información disponible. La demanda solicita: “Producir y presentar (el gobierno) a la Corte (…) la mejor información y documentación (…) sobre las actividades de pesca ilegal llevadas a cabo por embarcaciones y flotas extranjeras en la ZEEA y su zona adyacente, en los últimos diez años, y sus efectos en relación con la depredación de recursos marinos de nuestro país (…) y también de sus efectos en el Mar Territorial”. Datos que están disponibles en las dependencias nacionales y son de acceso público a través de sistemas satelitales y, que debieron haberse presentado en la demanda de modo de ponderar el daño. Aunque, se insiste, la pesca extranjera en la ZEEA es insignificante en relación a las capturas en Malvinas y a la pesca en alta mar sobre los recursos migratorios originarios de la ZEEA. Del mismo modo, la demanda plantea: “el cese inmediato de la pesca ilegal en aguas soberanas argentinas (…) Informar sobre las acciones diplomáticas y gestiones llevadas a cabo frente a otros países y organismos internacionales a la fecha, a fin de detener la pesca ilegal depredadora. En su caso si el Estado Nacional ha solicitado a los países de bandera extranjera que predominantemente asolan la ZEEA y su zona adyacente” (…) Desde hace más de diez años la ZEEA es merodeada desde su zona adyacente por barcos pesqueros (…) buscando capturar especies que se desarrollan dentro de la ZEEA, y por ello, constante y masivamente incursionan en la ZEEA llevando a cabo pesca ilegal a gran escala, depredadora, en aguas de jurisdicción nacional”. Al respecto, reiteramos que los buques extranjeros no pescan “predominantemente a gran escala en la ZEEA”, sino que capturan las especies migratorias en alta mar.

Los buques extranjeros pescan ―como dice la demanda― desde hace 10 o más años, pero pescan en el área desde la década del ‘60; se incrementa en la década del ‘70 y se profundiza desde la guerra de Malvinas en 1982 y especialmente a partir de los Acuerdos de Madrid en 1989/90. Es decir, en el Atlántico Suroccidental los buques extranjeros pescan desde hace 60 años y lo hacen en alta mar, Malvinas y accesoriamente en la ZEEA.

Incumplimiento de las leyes de pesca. La demanda refiere que: “Estos barcos pescan sin contar con los permisos y autorizaciones (Ley de Pesca 24.522, Art. 23º y cs) sin respetar las normas de pesca local (…) los cupos de pesca (…) generando además de devastación ambiental, pérdidas económicas sustanciales a nuestro país (…) capturando incluso especies protegidas, ingresando impunemente en la ZEEA durante el día y/o mayormente durante la noche, momento propicio para la pesca del calamar (…) (ante un) esporádico y errático control estatal de nuestro país”. La Ley de Pesca en Argentina no es la 24.522, como se indica, sino las leyes 24.922, la 26.386 y la 27.564. En la Argentina no hay “cupos” ni “especies protegidas”, sino cuotas o vedas. Los controles son laxos en la ZEEA y la depredación originada en los descartes, la efectúan buques argentinos.

La inaplicabilidad del llamado Acuerdo de Nueva York. En este punto la demanda dice: “la Argentina no ha ratificado el Acuerdo de Naciones Unidas relativo a Especies Altamente Migratorias de 1995, cuyo objeto y fin es velar por la conservación a largo plazo y el aprovechamiento sostenible de las poblaciones de peces cuyos territorios se encuentran dentro y fuera de las ZEE (…) desde entonces ha violado su obligación de no frustrar el objeto y fin del tratado hasta su ratificación”. Al respecto la Argentina tiene sobrada experiencia negativa en materia de Acuerdos de Pesca y no ratificó el llamado Acuerdo de Nueva York (la Ley 25.290) porque en general se entiende que no solo es contrario a los intereses nacionales por la presencia del RUGB en el Atlántico Sur. Además, ese Acuerdo beneficia ampliamente a los Estados de pabellón que capturan a distancia, porque se les permite seguir pescando en alta mar libremente mientras se genera nuevas obligaciones a los Estados ribereños, incluso, a los que no adhirieron; excede de las obligaciones previstas en la CONVEMAR y crea las Organizaciones Pesqueras (OROP), mayoritariamente integradas por los Estados de bandera que darían pie al RUGB, no solo para administrar el territorio de Malvinas, cuya invasión alcanza a 1.639.900 Km2 sino a intervenir en la administración del Atlántico Suroccidental y, violar la DTP de la Constitución Nacional.

Por lo tratado precedentemente, a lo resuelto por la CSJ, tenemos que agregar, que no coincidimos con el diagnóstico, las responsabilidades, los ámbitos y la omisión de la pesca ilegal en las aguas de Malvinas; las especies que afecta; la falta de pruebas del daño y sin ofrecer la forma de erradicar la pesca ilegal. De no haber rechazado la CSJ la demanda, hubiese sido muy difícil que prospere a poco que ser citados peritos técnicos para dictaminar al respecto. La demanda arroja más obscuridad, a la que ya hay en esta materia.

 

* Experto en Atlántico Sur y Pesca. Ex Secretario de Estado. Presidente de la Fundación Agustina Lerena (Fundada el 21/10/2002), Presidente Centro de Estudios para la Pesca Latinoamericana, CESPEL (Fundada el 02/04/1989).

Autor de “Malvinas 1982-2022. Una gesta heroica y 40 años de entrega” (2021) y de “Pesca Ilegal y Recursos Pesqueros Migratorios Originarios de los Estados Ribereños de Latinoamérica y El Caribe” (2022).

 

EL PATO DE LA BODA. LAS REDES DE PESCA DE ARRASTRE.

César Augusto Lerena*

En el mundo y también en la Argentina se discute el uso de las redes de arrastre de pesca y sus eventuales efectos negativos sobre la sostenibilidad de los recursos pesqueros y el medio marino. La preocupación y presión de las organizaciones no pesqueras, dio motivo a que la Unión Europea dictara el Reglamento (UE) 2019/1241 del Parlamento europeo y del Consejo del 20 de junio de 2019 sobre «la conservación de los recursos pesqueros y la protección de los ecosistemas marinos», modificándose una serie de reglamentos y anulándose otros; pero que, a nuestro juicio, si bien es un interesante reglamento que avanza pormenorizadamente en mucho detalle técnico, demostrando un importante trabajo de los expertos; entendemos, que pierde de vista la necesidad de revisar la administración global del recurso desde un enfoque ecosistémico.

El mejor estudio de las partes no hace al todo, más aún, cuando los buques de los Estados de los principales países pesqueros, no se limitan a la explotación de los recursos en sus respectivas Zonas Económicas Exclusivas (ZEE) sino que avanzan pescando a distancia recursos migratorios y asociados, que integran la cadena trófica de las especies de los Estados ribereños y, es probable, que sin adentrarnos todavía a un análisis más profundo podamos decir que es imposible efectuar una administración ecosistémica sino se ejecutan las acciones necesarias para que en alta mar, conforme lo determina la Convención (CONVEMAR), los Estados de pabellón controlan en forma presencial sus buques, determinan las capturas máximas sostenibles y —afectando a intereses de terceros— acuerden la pesca de los recursos migratorios o asociados con los Estados ribereños y, también, se finalice con la captura de especies que no hayan llegado al máximo desarrollo posible; con aquellas acciones que impidan la ecología trófica; descartando en el mar o en los procesos de transformación; no procesando los residuos en el mar; sustituyendo las especies en el desembarco, etc. y, sin una investigación integral ZEE-Alta mar.

Seguramente, es necesario avanzar en los estudios, como el citado Reglamento lo indica en varios de sus apartados, para arribar a conclusiones certeras como resultado del trabajo de expertos oficiales en conjunto con sus pares de las asociaciones pesqueras; pero, en cualquiera caso, las decisiones que se tomen, no deberían estar influidas por presiones empíricas de organizaciones ambientalistas; que pudiendo estar habilitadas a intervenir, lo deben hacer aportando evidencias científicas y soluciones técnicas compatibles con el aprovechamiento eficiente y sostenible de los recursos.

En principio, es necesario tener pruebas científicas y certezas del daño a los recursos pesqueros y al medio marino que podrían provocan las redes de arrastre, según se de artes destinadas a la captura de especies pelágicas (columna de agua); demersales (cerca del fondo) o bentónicas (fondo) y representativas de todos los océanos, realizados por organismos oficiales, como los Institutos Nacionales de Investigación de cada región, no solo en la ZEE, sino también en alta mar, con apoyo económico de los organismos multilaterales.

Cualquier tratado básico de Biología, podría poner en duda inconsistentes científicas de algunas organizaciones; pero, también la delimitación arbitraria de la CONVEMAR, donde se exigen todo tipo de prácticas, controles e investigaciones dentro de la ZEE y luego de las 200 millas la pesca es libre; entendiéndose  erróneamente que el concepto de “pesca libre” habilitaría incluso la depredación y, donde los controles y estudios realizados son escasos; pese, a tratarse, de un mismo ecosistema, provocando que los resultados de las investigaciones en las ZEE, incluso, sean insuficientes e imperfectas.

Estableceremos como “hipótesis de trabajo” que las redes de arrastre causan daños a la pesca y al medio marino; aunque, diremos rápidamente como contrapartida que, según la FAO (Estado Mundial de Pesca, 2022) el número total de buques en 2020 eran unos 4,1 millones (un 62% motorizados), un 10% menos que en 2015; lo que habría llevado las capturas marítimas de aquel año a 78,8 millones de toneladas, una reducción del 7,6% en relación a 2018 y, el empleo, con 37.882.000 pescadores ocupados en la pesca marítima en 2020 un 5,5% menos que en 2018. Datos suficientemente serios, que no se deberían ser dejados de lado, a la hora de alcanzar con rigor científico una certeza de la hipótesis preestablecida. Hay que armonizar entre la “sostenibilidad” biológica y “la sustentabilidad” empresaria.

Paralelo a ello, decimos, que, a pesar de la disminución de buques citada, el tonelaje de registro bruto (TRB) de los buques (el volumen que incluye bodega, máquinas, camarotes, etc.) aumentó en un 28% (1990-2010) y la potencia KW (la potencia del motor) también aumentó un 45% en igual periodo. Es decir, la capacidad de pesca aumentó, aunque todavía las “estadísticas oficiales” solo puedan estar registrando la baja de buques.

Según la FAO (ob. cit. 2022) “corresponde a Asia la mayor flota pesquera mundial, estimada en 2,68 millones de embarcaciones”, es decir un 65% del total de la flota mundial, de las cuales 564.000 son buques chinos. Por su parte, según FAO, África alcanzó al 23,5%, América al 9%, Europa un 2% y Oceanía un 1%. Aunque en estos últimos porcentuales no estén claros cuántos son motorizados y cuántos no.

Un análisis inicial nos permite inferir que no puede atribuirse a este arte de pesca la principal responsabilidad, sino a la aún sobrepoblación de buques a partir de la mayor eficiencia de los existentes y a las más de cuarenta razones por las que podríamos tipificar de pesca ilegal (INDNR) a muchas de las capturas. Por supuesto, dentro de ello, habrá que dar solución a los descartes, como producto de la pesca incidental o a razones comerciales, que de ninguna manera deberían devolverse al mar y, a la captura de mamíferos, aves y tortugas, cuyos aportes hace el Reglamento.

El problema global, lo resume la declaración de Política Pesquera de la Unión Europea de la siguiente manera: «los Estados miembros deberían adoptar medidas específicas, para alinear el número de buques pesqueros comunitarios con los recursos disponibles, a partir del equilibrio entre la capacidad de pesca de sus flotas y la posibilidad de pesca que disponen…»; cuestión, que Global Fishing Watch, se encarga de mostrar la gravedad del desequilibrio existente, al analizar los mensajes de ubicación enviados por los buques pesqueros: «por cada Km2 dedicado el agro, los barcos pesqueros operan cuatro veces más espacio en el mar, cerca del 55% de la superficie oceánica y, contrario a lo que ocurre en las áreas agrícolas, las zonas pesqueras de alta mar, se ubican más allá de las 200 millas de la ZEE, (NdA: es decir fuera de la jurisdicción de las naciones) y tienen un reparto poco proporcional: el 85% de esas capturas las acaparan solo cinco países: China, España, Taiwán, Japón y Corea del Sur» (Álvaro Merino, 07/02/2023) y, nosotros agregamos: diez países se llevan el 65% del total de las capturas del mundo.

También, en un examen del rendimiento tecno-económico de las principales flotas de pesca marítima de veinte países de 2016-2019 en relación al año 2000 se observa un aumento de tonelaje bruto, incrementos sustantivos de esloras y la potencia del motor y menor antigüedad en la flota, verificándose al mismo tiempo una reducción de costos de combustibles y el ahorro de energía debido a avances tecnológicos en las operaciones y los artes de pesca; registrándose avances muy importantes en el aumento de la eficiencia pesquera y la reducción del impacto ambiental de la pesca.

Es decir, teniendo en cuenta lo indicado precedentemente, el número de buques de cada país y sus capturas; contrario a lo que plantea la Unión Europea -si bien limitado a sus miembros- no es posible que «los Estados “deberían” adoptar medidas específicas, para alinear el número de buques pesqueros comunitarios con los recursos disponibles»”, ya que es evidente, que no se trata solo de número de buques, sino de potencia, etc. y que el reparto es inequitativo, muy especialmente fuera de sus jurisdicciones en alta mar, donde unos pocos se hacen de los recursos migratorios de todo el planeta; por lo tanto, no se puede esperar que cada país haga una reducción (que no alcanza) de buques, por ejemplo, sino que ésta —hechos los cálculos pertinentes— debe traducirse en una reducción de capturas, proporcionalmente mayor por quienes están causando mayor esfuerzo pesquero y, aún más, si se trata de pesca tipificada de ilegal, con el tecnicismo o no de “no declarada, no registrada”, ya que cualquiera de sus formas, afecta el stock pesquero y al reparto equitativo de la pesca en los países, las regiones y el mundo, sin tener en cuenta «los intereses y necesidades de toda la humanidad y en particular los intereses y necesidades de los países en desarrollo», como reza el Preámbulo de la CONVEMAR.

Continúa luego, la declaración de la Unión Europea «Cada Estado debería poder elegir las medidas e instrumentos que desea adoptar con el fin de reducir el exceso de capacidad de pesca. Se deja así margen para reducir el arqueo bruto; teniendo en cuenta también, la seguridad y comodidad de los pescadores» (Arie Aalbers “Análisis de límites máximos de Arqueo Bruto y potencia de propulsión”, Unión Europea, 11/2018). Más de lo ya dicho.

En ningún caso esta declaración refiere al uso o no en la pesca de redes de arrastre, aunque las regula y sí “a la flota pescando en relación al recurso disponible”; entonces, podríamos ratificar una primera precisión: hay que reducir la flota de tal forma que arroje resultados ciertos sobre la disminución de las capturas y eliminar la flota que pesca ilegalmente y en ella incluimos -especialmente- la flota que pesca a distancia los recursos migratorios en alta mar originarios de las ZEE de los Estados ribereños sin acuerdos con éstos.

Todo esto requiere un análisis más fino; pero cuando la propia FAO refiere a que hay un 30% de pesca ilegal no hay duda que por el momento el problema no está en la pesca con redes de arrastre, sino a la sobrepesca, la falta de combate a la pesca ilegal y al descarte, que no solo se hace sobre un importantísimo volumen sin control, sino que se desconoce el daño al ecosistema y, cuyas consecuencias nutricionales son gravísimas. Con 300 mil toneladas descartadas por año se podrían alimentar 3 millones de niños todos los días, todo el año, con la mejor proteína.

También habrá que evaluar destinar al consumo humano los 12 millones de toneladas capturadas que se destinan a la fabricación de harinas para consumo animal; esfuerzo que deberían compensar los países más desarrollados.

Todo parece una cuestión de mejorar la administración pesquera a nivel mundial, entre otros, regular y controlar mejor la pesca en áreas consideradas sobreexplotadas, ya que, según la FAO, las áreas biológicamente sostenibles en 1974 alcanzaban al 90% y en el 2019 se redujeron al 64,6%; aunque, según esta misma fuente las poblaciones biológicamente sostenibles representaron el 82% de los desembarques, es decir un aumento con relación a 2017 que hace presumir una mejora en el manejo del recurso, lo que la propia FAO confirma: «las poblaciones más abundantes se gestionan de manera eficaz» (ob. cit. pág. 16); aunque para precisarlo habría que constatar, si no se esconden en estos porcentuales los descartes que, como es obvio, no llegan al desembarco. En cualquier caso, es evidente que la presión sobre el recurso aumentó y que, de los aproximadamente 45 millones de toneladas que se pescaban en 1980 con destino humano, hoy con 78 millones se captura un 75% más, solo unos 2 millones de toneladas menos que 2015.

Ante la presencia de un eventual tope en las capturas y la demanda de proteínas creciente, la pregunta que cualquier funcionario del sector se hace es: ¿cómo aumentar la producción para generar más producto, más industria y más empleo? la respuesta parecería ser aumentar la eficiencia; permitir un mayor desarrollo de las especies para capturar más gramos por unidad; agregar el mayor valor posible; buscar acuerdos entre los Estados de pabellón y ribereños para aprovechar en forma sostenible y “sustentable” las especies que migran a alta mar y seguramente, como está ocurriendo, incrementando la producción de acuicultura, que hoy alcanza al 50% del total mundial producido.

El ordenamiento general de ello, no alcanza con acciones individuales de los países, sino que requiere un acuerdo internacional, que incluya el control presencial en todos los buques, de modo de garantizar que las medidas de regulación no queden en los papeles. Y estos controles, cuando se trate de alta mar, deberían ser realizados por terceros idóneos, para evitar informaciones que no se ajusten a los procesos acordados.

Ya hemos dicho, que es imposible una administración ecosistémica con la dicotomía biológica que establece la CONVEMAR donde se obliga a hacer controles en la ZEE y se libera la pesca en alta mar. Es sabido, que una administración ecosistémica va de lo global a lo particular (un área, una especie, un arte de pesca). Gestiona el ecosistema y dentro de éste, a las especies y sus interrelaciones ecológicas y alimentarias; pero también los efectos socioeconómicos vinculados a la explotación de los recursos. Ello implica, una visión integrada del manejo de las aguas y los recursos, teniendo por finalidad su conservación y uso sostenible de modo equilibrado. Comienza por satisfacer las necesidades nutricionales, sociales y económicas de la humanidad a partir de asegurar el equilibrio del ecosistema a perpetuidad. Esto, incluye el análisis de todos los procesos, funciones e interacciones entre los componentes y recursos del ecosistema e involucra el manejo de las especies y de otros servicios y bienes ecosistémicos. No debe perderse de vista que el ser humano y sus hábitos alimentarios y culturales son componentes integrales del ecosistema, no es suficiente con suprimir los efectos negativos sino se asegura la alimentación de la población, junto con la sostenibilidad de las especies. No alcanza con asegurar una mayor sobrevida a otras especies, sino se asegura primero la sobrevida a los hombres, mujeres y niños que se alimentan de estos recursos. Solo la reducción de buques ha producido una pérdida de 2 millones de empleos y, obvio, ello supone dificultades alimentarias.

Aunque resulte duro, no se puede esperar reducir la población humana para dar mayor sustento a las tortugas, por ejemplo. Hay que lograr con mejores acuerdos; mayores controles; nuevas tecnologías; vedas en las áreas de reproducción; optimizando el aprovechamiento y sostenibilidad de las especies para asegurar la alimentación de una población humana que crece, junto a una regulación equilibrada del resto de las especies, para que se pueda seguir atendiendo las necesidades alimentarias de las personas, en un equilibrio biológico, donde el cuidado del resto de las especies, no obligue a controlar la natalidad humana.

En los océanos Pacífico Suroriental y Atlántico Suroccidental, el enfoque ecosistémico citado implica además tener muy en cuenta la legislación aplicable de Latinoamérica y el Caribe que da preminencia a “aspectos sociales, económicos, tecnológicos, productivos, biológicos y ambientales” donde, incluso, la pesca forma parte de los programas de seguridad alimentaria del país, cuyo consumo de productos pesqueros accede en promedio a los 10 Kg per cápita por año, un 50% por debajo del consumo promedio mundial.

Cuando hay sobrepesca, incluso hasta la pesca selectiva puede ser perjudicial, ya que, al ser más eficiente este arte de pesca para hacerse de un determinado recurso objetivo, hay una mayor presión sobre el stock de ese recurso específico.

Y en estas discusiones teóricas, que muchas veces se ventilan, deberíamos poner el acento en una administración ineficiente del recurso y la falta de políticas y controles insuficientes y no perder de vista que esta actividad genera recursos económicos a los Estados, desarrollo poblacional e industrial a las regiones más inhóspitas y el empleo a 37.882.000 de pescadores, sin tener en cuenta los operarios que trabajan en la transformación, empleos indirectos, además de los efectos saludables a los pueblos y el mantenimiento de los hábitos culturales ancestrales. La insostenibilidad ataca la actividad presente y la futura de las generaciones venideras.

El Reglamento (UE) 2019/1241 avanza en cientos de reglas técnicas, varias de ellas de singular detalle y valor que seguramente podrán ser de aplicación inmediata, aunque entendemos que son subsidiarias frente a la necesidad de resolver primero o en forma simultánea la sobrepesca global y la pesca ilegal. Una definición explicitada en su punto 4 del Reglamento es elocuente: «Este marco debe contemplar la captura y el desembarque de los recursos pesqueros, así como la utilización de los artes de pesca y la interacción de las actividades pesqueras con los ecosistemas marinos».

Las vedas deben estar monitoreadas en forma permanente para que no se transformen en Áreas Marinas Protegidas sin sustento científico y los artes de pesca de arrastre tienen en este reglamento una serie de exigencias que deberán ser cumplidas y aún mejoradas tecnológicamente, pero la cuestión de fondo está en la sobrepesca, la pesca ilegal global y la regulación de la pesca en alta mar con activa participación de los Estados de pabellón y ribereños.

 

* Experto en Atlántico Sur y Pesca. Ex Secretario de Estado. Presidente de la Fundación Agustina Lerena (Fundada el 21/10/2002), Presidente Centro de Estudios para la Pesca Latinoamericana, CESPEL (Fundada el 02/04/1989).

Autor de “Malvinas 1982-2022. Una gesta heroica y 40 años de entrega” (2021) y de “Pesca Ilegal y Recursos Pesqueros Migratorios Originarios de los Estados Ribereños de Latinoamérica y El Caribe” (2022).

 

EL MODELO PESQUERO ATRASA 50 AÑOS

César Augusto Lerena*

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Si estuviéramos en la década del ‘70 el Subsecretario de Pesca de hoy y el Consejo Federal Pesquero (CFP) bajo su presidencia, no podrían siquiera estar a la altura de aquel tiempo de inicio industrial en la Argentina. Ya han pasado 50 años y podríamos calificar al funcionario de hoy como un gris agente público que “parece que administra” el sector, donde los escasos éxitos son obra de la maravillosa naturaleza marina y del esfuerzo de empresarios y trabajadores pesqueros que, sobreponiéndose a las dificultades de un Estado bobo, que ha sido incapaz de potenciar una actividad, que a esta altura, debería estar exportando por diez mil millones de dólares y que hoy solo está cerca de los dos mil, además de que en 2022 tuvo una de las exportaciones más bajas del quinquenio.

Aún sin creer que la Ley Federal de Pesca (24.922) sea la más adecuada para el desarrollo nacional pesquero y territorial, ya que debería ser reformada para modernizar este modelo pesquero que atrasa 50 años, la Subsecretaría de Pesca no ha cumplido siquiera, con su Artículo 1º que dice: «La Nación Argentina fomentará el ejercicio de la pesca marítima en procura del máximo desarrollo compatible con el aprovechamiento racional de los recursos vivos marinos. Promoverá la protección efectiva de los intereses nacionales relacionados con la pesca y promocionará la sustentabilidad de la actividad pesquera, fomentando la conservación a largo plazo de los recursos, favoreciendo el desarrollo de procesos industriales ambientalmente apropiados que promuevan la obtención del máximo valor agregado y el mayor empleo de mano de obra argentina».

Para fundamentar esta afirmación comenzaremos por recordar que el recurso pesquero es del Estado Nacional y de los Estados Provinciales y no de las empresas. Se trata de concesiones del Estado para la explotación de los recursos con «…el máximo desarrollo compatible con el aprovechamiento racional de los recursos vivos marinos» dice el citado artículo 1º de la Ley.

El Estado debe administrar adecuadamente el recurso pesquero, cuestión que supone tres acciones básicas: “investigar, conservar y distribuir” y, nosotros agregamos: diseñar, acordar y controlar la concesión. Ninguna de estas cuestiones ha sido cumplida adecuadamente por la Subsecretaría de Pesca en este período, aunque tampoco lo hicieron los anteriores gobiernos.

La investigación. Las escasas campañas de estudio sobre las principales especies se limitaron a la Zona Económica Exclusiva Argentina (ZEE) sin avanzar sobre alta mar adonde llegan las especies migratorias originarias del mar argentino o viceversa; ello no solo atenta contra la sostenibilidad del recurso sino que impide elaborar estratégicas destinadas a mostrar a los organismos internacionales y a quienes operan en la región, el daño que la pesca sin control por parte de buques extranjeros en alta mar está ocasionando al ecosistema. Es decir, se incumple con el artículo 1º citado, que indica: «el máximo desarrollo compatible con el aprovechamiento racional de los recursos vivos marinos».

La conservación no está garantizada por cuanto, como ha dicho la Convención de las Naciones sobre el Derecho del Mar (CONVEMAR) la explotación del recurso debe tratarse “en forma integral y en su conjunto”, por lo tanto es imposible conservar el recurso sino se lo hace en la ZEE, pero también en alta mar, con una política acordada y equitativa entre los Estados de pabellón y los ribereños. Aquí tampoco se ha cumplido con el artículo 1º de la Ley 24.922 que dice: «Promoverá la protección efectiva de los intereses nacionales relacionados con la pesca y promocionará la sustentabilidad de la actividad pesquera, fomentando la conservación a largo plazo de los recursos».

La distribución. Como ya nos hemos referido (César Lerena “Capaciten al Subsecretario de Pesca”, 10/04/2023) esta Subsecretaría han producido la concentración y desnacionalización empresaria más importante de la actividad pesquera de todos sus tiempos, donde el 70% de las exportaciones está en manos de 20 empresas y de ese 70% el 70% son empresas extranjeras, cuyo 60% de las exportaciones son materias primas de bajo valor agregado, reduciéndose notablemente el empleo registrado; etc. Es decir, se incumple con el citado artículo 1º que dice: «favoreciendo el desarrollo de procesos industriales ambientalmente apropiados que promuevan la obtención del máximo valor agregado y el mayor empleo de mano de obra argentina». Cuando se exporta con bajo valor agregado se está regalando la mano de obra a las naciones desarrolladas que transforman las materias primas en sus países de destino o las reexportan procesadas.

Las concesiones a la pesca. La subsecretaría de Pesca no ha diseñado, acordado y controlado las concesiones y ocupa su tiempo en otorgar o transferir permisos, cuotas y autorizaciones y, a través de esta “política”, lo que ha hecho es concentrar en unos pocos el total del stock de recursos disponibles, promoviendo una creciente dependencia de las pequeñas y medianas empresas a estos grandes grupos que, al igual que en el sector agropecuario, concentran la producción nacional y hacen más difícil su exportación directa, poniendo en riesgo la “unidad económica pesquera” de cada una de ellas.

Por otra parte, en la Argentina se da el absurdo que mientras embarcaciones chinas depredan nuestros recursos migratorios en alta mar, empresas chinas del Estado chino, tienen permisos de pesca otorgados por la Autoridad de Aplicación para pescar en la ZEE Argentina y, también España, que ha reconocido la soberanía argentina en Malvinas y que como Estado de pabellón está obligada a controlar los buques que pescan a distancia, tiene buques capturando los recursos argentinos en Malvinas, asociados o no a los isleños británicos y, a su vez, empresas españolas que tienen también permisos para pescar en la ZEE de jurisdicción nacional. Por supuesto que las negociaciones necesarias, destinadas a asegurar intereses, derechos y obligaciones de las partes, para ajustar la política a nuevo modelo, no es algo que esta Subsecretaría esté en capacidad de realizar. La más liberal de las políticas no hubiera concentrado de tal forma la actividad.

La pérdida del trabajo y el trabajo no registrado. El modelo pesquero actual es esencialmente extractivo, como resultado del escaso valor agregado de las exportaciones y el bajo consumo interno. Se transfirió el trabajo a los países importadores promoviendo, además, el trabajo no registrado ante las dificultades económicas y financieras en las que se colocó a las industrias procesadoras de transformación en tierra. En la década del 70 el empleo estaba concentrado en las plantas industriales. Debido a la alta conflictividad laboral mutó hacia plantas fasoneras de fileteado; luego, como producto de las demandas laborales por solidaridad (art. 30 LCT) éstas se transformaron en seudo cooperativas tratando de evitar responsabilidades al proveerles el pescado y, salvo excepciones, nunca funcionaron como tales, precarizando aún más el trabajo. Esta Subsecretaría, con este modelo extractivo y de concentración del negocio, profundizó aún más la pérdida del trabajo nacional, transfiriéndolo a terceros países transformadores e importadores desarrollados. Debido a ello, estimamos una pérdida laboral del orden del 100%; a la par, que al quitarle competitividad a los procesos en tierra se precarizó y aumentó el trabajo no registrado. Los bajos números de afiliados a los sindicatos son una prueba elocuente y la producción total no coincide con la mano de obra ocupada según el rendimiento promedio. Como tampoco no coinciden los desembarcos declarados, con los stocks en cámaras y las toneladas exportadas. La Subsecretaría de Pesca está lejos de intervenir en la política laboral del sector y optimizar el aprovechamiento de los recursos pesqueros.

La pesca ilegal (INDNR) en aguas argentinas y alta mar. Como ya nos hemos referido (César Lerena “Capaciten al Subsecretario de Pesca”, 10/04/2023) el Subsecretario de Pesca declaró, que «no hay pesca ilegal en Atlántico Sur y la pesca en alta mar es legal» (Urgente 24, 30/03/2023). Una lamentable declaración que desconoce que Malvinas y sus aguas están ubicadas dentro del “mar Argentino” y del Atlántico Sur y, donde todos los años, los británicos a través de licencias ilegales extraen 250.000 toneladas de recursos pesqueros argentinos por un valor de unos mil millones de dólares y unos 6 mil millones en el valor final de comercialización. No considerar ilegal esta pesca es desconocer también la Constitución Nacional y las Leyes 24.543; 24.922; 26.386 y 27.564 y la consecuencia es no tener en esta gestión (y en las anteriores) ninguna estrategia al respecto, ni colocar sanción alguna a los buques extranjeros que pescan sin habilitación ni control argentino en el área de Malvinas y donde los Estados de pabellón no pueden desconocer la soberanía argentina (por ejemplo, España) y la Resolución ONU 31/49 que estableció en 1976 que no se podía innovar en Malvinas, cuestión ratificada por la Res. ONU 37/9 del 04/11/1982. Del mismo modo no se ha llevado ninguna acción destinada a terminar con la pesca ilegal (INDNR) de los recursos migratorios originarios de la ZEE en alta mar o viceversa, porque este Subsecretario considera esta práctica legal y nosotros —en las antípodas— sostenemos que es ilegal (INDNR), al menos, por tres cuestiones básicas:

1) El Estado de pabellón al que pertenece el buque que captura a distancia no controla su pesca (Art. 91º, 92º, 94º, 211º, 212º, 217º y ss., CONVEMAR) y si solo lo hace mediante sistemas satelitales, estos no son suficientes para precisar si el buque está realizando o no pesca ilegal (INDNR); si éste aplica la legislación del país de origen (descartes, etc.); si el personal trabaja en forma esclava y/o trafica droga, etc.;

2) La sostenibilidad en la integridad que refiere la CONVEMAR no se puede obtener si no se efectúan en alta mar (y en relación a la ZEE) los estudios e investigaciones pertinentes para determinar la “Captura Máxima Sostenible” (Art. 119º, 197º, 200º, 201º, 255º, 257º y ss, CONVEMAR); lo que provoca, que no solo la pesca en alta mar insostenible sino también la ZEE. Aquí aplica el principio precautorio, porque la pesca en alta mar, sin estos parámetros básicos, no se puede realizar sin depredar, menos aún, cuando no hay control del Estado de pabellón como hemos indicado y,

3) Los Estados Miembros deben tener presente que su pesca en alta mar y la ZEE no afecte los intereses de terceros Estados (Preámbulo y Art. 59º, 87º, 116º a 118º, CONVEMAR); por lo tanto, si no hay acuerdos entre los Estados, cuando en alta mar se pesca sin control, sin conocer los stocks y sin acuerdos con los Estados ribereños, la pesca es ilegal (INDNR). Este tipo de pesca alcanza también a la realizada por los buques extranjeros con redes de arrastre de fondo en la plataforma continental extendida argentina más allá de las 200 millas, cuestión que la Subsecretaría y el CFP, raramente, no han prohibido.

La pesca ilegal (INDNR) en la ZEE se realiza cuando ingresan a ésta buques extranjeros; pero también cuando buques nacionales descartan especies capturadas por las razones que fuesen (por ejemplo, supuesta falta de valor comercial o especies no objetivo); cuando se sustituyen o subdeclaran las especies que se desembarcan o cuando se superan las cuotas autorizadas o se realizan otras prácticas que provocan en todos los casos sobrepesca cuando se efectúan operaciones prohibidas por la ley vigente desde 1998; a la par del daño económico, laboral y sanitario que se ocasiona a la Argentina. Se depreda en alta mar en una magnitud incompatible con la sostenibilidad de las especies por las razones ya indicadas y se depreda en la ZEE por una falta de control adecuado de la Autoridad de Aplicación. En ambos casos, con graves implicancias para el ecosistema, cuya responsabilidad recae en la Subsecretaría de Pesca y el CFP que, por las citadas declaraciones del Subsecretario, parecieran ignorar que existe pesca ilegal (INDNR) en el Atlántico Suroccidental. Mientras ello ocurre, Latinoamérica y el Caribe pierden unos 20.000 millones de dólares anuales por pesca ilegal (INDNR).

Falta de desarrollo de la Acuicultura. La Subsecretaría tiene jurisdicción sobre la “Pesca y la Acuicultura” pero esta última actividad tiene el más bajo desarrollo en la Argentina en relación con lo que ocurre en Latinoamérica. La producción mundial total fue de 177,8 millones de toneladas en 2020; de las cuales 87,5 M provinieron de la Acuicultura continental y marina; es decir, un 49% del total producido. Brasil un 39%; Chile un 54%; Colombia un 51%; Ecuador un 49% etc. y la Argentina el 0,31%, lo cual nos permite estimar que el país está perdiendo al menos 2 mil millones de dólares por año, a la par de no ampliar la oferta destinada al consumo interno. Es evidente que esta Subsecretaría no ha hecho nada al respecto, lo que hubiera permitido triplicar el empleo con esta actividad (Chile duplica el empleo argentino por ello) y radicar emprendimientos en distintas provincias del país, evitando el asentamiento en el conurbano bonaerense, donde habitan 14 millones de personas.        

Consumo nacional de pescados. El consumo per cápita mundial por año alcanza a 20.2 Kg. En Europa a 24 Kg. y en África 10 kg. En la Argentina no hay política y el pescado es inaccesible a los argentinos. El consumo de pescado es muy importante porque esta especie provee grasas insaturadas y una proteína esencial solo comparable con la leche materna, motivo por el cual, su consumo debería ser vital para mejorar la dieta de los argentinos y agregar valor en toda la cadena comercial. El consumo en el país ha retrocedido y en 2021, según el Consejo para el Cambio Estructural, fue de solo 4,8 kg per cápita; es decir, el más bajo de Latinoamérica y el Caribe que, en promedio, consume 9,8 Kg. per cápita. Por su parte, Brasil alcanzó los 10,5 Kg, Chile 15,8 Kg, Panamá 20,5 Kg, Costa Rica 17 Kg. etc. y mientras los médicos en nuestro país aconsejan consumirlo dos o tres veces por semana, la Subsecretaria promueve su consumo los días 19 de cada mes porque en los sueños significa “el pescado”. Una prueba elocuente de la poca seriedad con la que se toma el tema la Subsecretaría.        

Construcción de buques pesqueros. La política en esta materia nos remite al siglo XVIII. Mientras Argentina es proveedora de materias primas a España, las empresas españolas que extraen nuestros recursos en la ZEE, fabrican sus buques en Vigo. De igual manera, empresas argentinas e incluso el mismo Estado argentino que ha construido los buques de investigación del INIDEP en astilleros españoles. Ello se debe no a una imposibilidad técnica de hacerlo en astilleros públicos o privados argentinos sino a la inexistencia de una política de promoción y financiación de una actividad que generaría miles de empleos calificados y, ello, no debería implicar poner como garantía permisos y recursos propiedad del Estado, como ocurrió con el Art. 3º del DNU 145/2019; una cuestión que algún fiscal debería analizar.                     

La ignorancia y la falta de políticas nacionales, somete a los pueblos a la colonización, a la expoliación sus recursos esenciales, a la falta de desarrollo industrial y poblacional de sus territorios y le roba el bienestar a todos los argentinos.

  

* Experto en Atlántico Sur y Pesca. Ex Secretario de Estado. Presidente de la Fundación Agustina Lerena (Fundada el 21/10/2002), Presidente Centro de Estudios para la Pesca Latinoamericana, CESPEL (Fundada el 02/04/1989).

Autor de “Malvinas 1982-2022. Una gesta heroica y 40 años de entrega” (2021) y de “Pesca Ilegal y Recursos Pesqueros Migratorios Originarios de los Estados Ribereños de Latinoamérica y El Caribe” (2022).