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LA ARGENTINA DEBE PONER EN VALOR LA ZONA DE PAZ Y COOPERACIÓN DEL ATLÁNTICO SUR (ZPCAS)

Marcelo Javier de los Reyes*

El 30 de noviembre de 1985 los presidentes de la República Argentina, Raúl Ricardo Alfonsín, y de la República Federativa del Brasil, José Sarney, firmaron la Declaración de Iguazú en la ciudad brasilera de Foz do Iguaçu. A través de la misma destacaron la relevancia que tiene el Atlántico Sur, tanto para los pueblos sudamericanos como para los africanos y manifestaron «su firme oposición a cualquier tentativa de transferir a la región, que debe ser preservada como zona de paz y cooperación, tensiones este-oeste, en particular a través de medidas de militarización». Debe destacarse que esa declaración se enmarcaba en el contexto de la Guerra Fría entre los Estados Unidos y la Unión Soviética y que ambos mandatarios procuraban mantener a este enorme espacio marítimo fuera de la rivalidad de las superpotencias.

En 1986 la Asamblea General de las Naciones Unidas, por Resolución 41/11 proclamó la Zona de Paz y Cooperación del Atlántico Sur (ZPCAS o ZOPACAS), la cual quedaba integrada por con veinticuatro países, los tres del litoral sudamericano (Argentina, Brasil y Uruguay) y veintiún países del litoral atlántico africano (Angola, Benín, Camerún, Cabo Verde, Congo, Costa d’Ivoire, República Democrática del Congo, Guinea Ecuatorial, Gabón, Gambia, Ghana, Guinea, Guinea-Bissau, Liberia, Namibia, Nigeria, Santo Tomé y Príncipe, Senegal, Sierra Leona, Sudáfrica y Togo). La Resolución dejó abierta la posibilidad de que todos los países que bordean el océano Atlántico a ambos lados del mismo pudieran unirse[1].

A través de la Resolución, la Asamblea General consideraba la «necesidad de mantener la región libre de medidas de militarización, de la carrera de armamentos, de la presencia de bases militares extranjeras y, sobre todo, de armas nucleares». Del mismo modo, «exhorta a todos los Estados de la zona del Atlántico Sur a que promuevan una mayor cooperación regional, entre otras cosas, para el desarrollo económico social, la protección del medio ambiente, la conservación de los recursos vivos y la paz y la seguridad de toda la región». Asimismo exhorta a los países militarmente importantes de todas las regiones «a que respeten escrupulosamente la región del Atlántico Sur como zona de paz y cooperación, en particular mediante la reducción y eventual eliminación de su presencia militar en dicha región, la no introducción de armas nucleares o de otras armas de destrucción masiva y la no extensión a la región de rivalidades y conflictos que le sean ajenos».

A su vez hace un llamamiento a cooperar en la eliminación de toda fuente de tensión y a respetar «la unidad nacional, la soberanía, la independencia política y la integridad territorial de todos los Estados de la región» y añade «que el territorio de un Estado no debe ser objeto de una ocupación militar que resulte de la utilización de la fuerza, en violación de la Carta de las Naciones Unidas, así como el principio de que es inadmisible la adquisición de territorios por la fuerza».

Por diversas razones la ZPCAS no ha mantenido una constancia en sus reuniones y por momentos ha permanecido prácticamente inactiva. Una prueba de ello fue que la presidencia pro tempore que asumió la Argentina en 1998 en la V Reunión de Buenos Aires[2] debió haber pasado a Benín en la reunión que debió celebrarse en el año 2000. Con miras a la VI Reunión Ministerial de los Estados Miembros de la Zona, que finalmente se iba a llevar a cabo en Benín en enero de 2003, la Argentina diseñó una serie de propuestas tendientes al fortalecimiento de la Zona, pero lamentablemente no contaron con el respaldo de varios de los países miembros.

En 1998, la Cancillería Argentina me invitó a integrar la delegación argentina en la reunión de la ZPCAS que se celebró los días 21 y 22 de octubre en Buenos Aires, en el Palacio San Martín. En su agenda se incluyeron temas de interés común para los Estados Parte, como la seguridad, la protección del ambiente costero —dentro del cual cabe la apelación formulada para la consecución de normas convenientes para el transporte marítimo de desperdicios radioactivos y tóxicos—, la protección de los recursos marítimos vivos —que es un tema prioritario para varios países africanos y abordado con énfasis por el delegado de Guinea Ecuatorial—, el mantenimiento del Atlántico Sur como área libre de armas nucleares y cooperación en la lucha contra delitos relacionados con el narcotráfico y el lavado de dinero[3].

Una mención especial fue el punto en el cual los Estados consideraron «que las cuestiones relativas a la paz y a la seguridad y las cuestiones de desarrollo son interdependientes e inseparables y que la cooperación económica, la promoción del comercio y las inversiones entre los países latinoamericanos y africanos de la región constituyen objetivos de la Zona de Paz y Cooperación del Atlántico Sur». Habría sido un punto de partida fundamental para lograr un mayor conocimiento mutuo que permitiera la transferencia de tecnologías y experiencias[4].

En esa oportunidad, diplomáticos africanos —cuya nacionalidad e identidad mantendré en reserva— me confiaron que verían con agrado un incremento considerable de las relaciones entre la Argentina y África para balancear la fuerte presencia de Brasil, a la que ellos consideraban «una continuidad del Imperio portugués» en África[5].

En la VI Reunión Ministerial que tuvo lugar en Luanda, Angola, los días 18 y 19 de julio de 2007, los Ministros de los Estados miembros de la ZPCAS, llamaron «a la reanudación de las negociaciones entre los Gobiernos de la República Argentina y del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte, de conformidad con la resolución 2065 (XX) y otras resoluciones pertinentes de la Asamblea General de las Naciones Unidas sobre la “Cuestión de las Islas Malvinas” con el fin de encontrar lo antes posible una solución pacífica, justa y duradera a la disputa de soberanía»[6].

En la Declaración de Montevideo de 2013, en el marco de la Séptima Reunión Ministerial de la ZPCAS, las Partes coincidieron en la necesidad de continuar luchando para poner fin al colonialismo en todas sus formas y manifestaciones y se puso el acento en llevar adelante los esfuerzos necesarios para promover el «principio de la resolución de controversias siempre por medios pacíficos y la búsqueda de soluciones negociadas a los conflictos territoriales que las afectan, de conformidad con el derecho internacional, especialmente la Carta de las Naciones Unidas y las resoluciones de la Asamblea General y su Comité Especial de Descolonización». En esa declaración, nuevamente se hace referencia a la necesidad de reanudar las conversaciones entre ambos gobiernos «de conformidad con la resolución 2065 (XX) y otras resoluciones pertinentes de la Asamblea General de las Naciones Unidas sobre la “Cuestión de las Islas Malvinas” con el fin de encontrar lo antes posible una solución pacífica, justa y duradera a la disputa de soberanía».

Asimismo los representantes de los Estados reafirman «la resolución 31/49 de la Asamblea General, que requiere que ambas partes en la disputa de soberanía sobre las Islas Malvinas, Islas Georgias del Sur y Sandwich del Sur y los espacios marítimos circundantes, se abstengan de tomar decisiones que impliquen la introducción de modificaciones unilaterales en la situación mientras las islas atraviesan el proceso recomendado en las resoluciones de la Asamblea General. En este contexto, vemos con preocupación el desarrollo de actividades ilegítimas de exploración de hidrocarburos en la zona en disputa, así como el refuerzo de la presencia militar del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte en la zona, en violación de la Resolución 31/49 de la Asamblea General de las Naciones Unidas»[7].

Cabe agregar que la Resolución 31/49 se emitió en el marco de la 85ª sesión plenaria de la Asamblea General de las Naciones Unidas el día 1º de diciembre de 1976.

En una entrevista que se le formuló en 2020 al entonces flamante secretario de Malvinas, Antártida y Atlántico Sur, Daniel Filmus, se le consultó si se buscaría reactivar el foro de países de la ZPCAS[8]. Ante esta pregunta respondió que se estaban manteniendo conversaciones con el canciller de Cabo Verde y con Brasil, país que se encontraba preocupado por la situación de la piratería en el Atlántico Sur, según informó. Por tal motivo y a pedido de Brasil, se procuraba reactivar el funcionamiento de la Zona. Asimismo, Filmus agregó que para la Argentina era «muy preocupante la militarización británica, ya que tenemos en la zona la base militar más importante al sur del paralelo 50, lo que va en contra de todos los acuerdos internacionales en los que participan los países de este foro. Esa presencia militar no tiene, para nosotros, ningún sentido, porque nuestro país ha dicho una y mil veces que el único camino que vamos a emprender para la recuperación de las islas es el del diálogo y la paz»[9]. Del mismo modo, lamentó «la baja en la intensidad del reclamo durante los últimos cuatro años», en directa referencia a la gestión del gobierno del presidente Mauricio Macri.

En septiembre de 2015, el diplomático argentino Gonzalo S. Mazzeo expresó: «De singular importancia es el estatus conferido a la Zona como una zona no solo de paz y cooperación, sino como una zona libre de armas nucleares, un esfuerzo que se inscribe en el ideario de paz y seguridad que dio nacimiento a las propias Naciones Unidas»[10]. Agregó que Argentina «considera adecuado que, aun aquellos países que no integran la Zona, guarden un comportamiento responsable y respetuoso de los propósitos de paz y seguridad y de los compromisos asumidos en materia de exención de armas de destrucción masiva, que la Zona se ha impuesto».

El 30 de julio de 2021, a través de una información de prensa, la Cancillería Argentina comunicó que en el marco de la 94ª sesión plenaria de la Asamblea General de las Naciones Unidas se adoptó «una nueva resolución que revitaliza la “Zona de Paz y Cooperación del Atlántico Sur” (ZPCAS), cuya última resolución databa del año 2015»[11]. En la misma informa que la nueva resolución «destaca, entre otras cuestiones, la función de la ZPCAS como foro para que aumenten la interacción, la coordinación y la cooperación entre sus Estados miembros» y que en ese foro «habitualmente se condena la presencia militar británica en el Atlántico Sur y se reafirma la importancia de no permitir la presencia de armas nucleares en dicha zona». Del mismo agrega que el secretario de Malvinas, Antártida y Atlántico Sur, Daniel Filmus, destacó que la «recuperación de la actividad de la ZPCAS, después de varios años en los que no había presentado resoluciones a la Asamblea General de la ONU, es una muestra del interés de los países latinoamericanos y africanos que la integran por preservar la región de los intereses de las grandes potencias y mantenerla como zona de paz y cooperación».

El relanzamiento de la misma, según informa la Cancillería Argentina, es fruto del trabajo junto a Brasil y Uruguay como un espacio de cooperación más allá de las cuestiones inherentes a seguridad y la defensa, sino también a otras como las científicas. Según lo expresado por el propio Filmus, «uno de sus objetivos principales es terminar con el colonialismo en el Atlántico sur».

Por su parte, el gobernador de la Provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur celebró la revitalización de la ZPCAS y agregó que «ha sido un principio rector de nuestra gestión, el cumplimiento y el respeto del Atlántico Sur como zona de paz y cooperación haciendo valer el derecho de todos los habitantes de la Provincia de vivir en una zona de paz»[12]. El gobernador Gustavo Melella recordó que «hemos condenado la anacrónica posición militarista y colonial del Reino Unido que demuestra cabalmente su intransigencia y su desprecio por las normas del derecho internacional y hace oídos sordos al llamado de la comunidad internacional en su conjunto para poner fin a la disputa de soberanía por las Islas Malvinas, Georgias del Sur, Sándwich del Sur y los espacios marítimos e insulares correspondientes»[13].

Ya se han mencionado las expresiones de Daniel Filmus —quien en septiembre de 2021 dejó el cargo de secretario de Malvinas, Antártida y Atlántico Sur de la Nación para asumir el de Ministro de Ciencia y Tecnología— pero en particular deseo reparar cuando se refirió a «la baja en la intensidad del reclamo» durante el gobierno del presidente Macri, lo cual si bien es cierto, no le exime de su propia negligencia al frente del área Malvinas. El Dr. César Augusto Lerena se ha referido de forma crítica en numerosos artículos a los miembros que conforman el Consejo Nacional de Malvinas pero en particular a Marcelo Kohen, quien viajó a las islas Malvinas para llevar una «propuesta original» pero por sobre todo anticonstitucional de escindir el archipiélago de la Provincia de Tierra del Fuego y permitirle a los isleños que, luego de treinta años, puedan decidir en un referéndum si desean seguir bajo la soberanía argentina u optar por la británica[14]. Parece contradictorio que quien ha hablado de una disminución de la intensidad del reclamo sobre la soberanía argentina sobre las islas haya convocado al Consejo Nacional de Malvinas a un abogado que propone violar la Constitución Nacional y la Constitución Provincial de Tierra del Fuego.

Ahora bien, con respecto a las expresiones de apoyo formuladas en los documentos emitidos por la ZPCAS, cabe reflexionar si las autoridades argentinas, todas, de los últimos gobiernos, se conforman con la «mera declamación». Pues sí, porque no hacen nada más que declamar los justos títulos históricos, geográficos y culturales que tiene la República Argentina sobre las islas Malvinas, Georgias y Sandwich del Sur.

En ningún momento se decidió pasar a la acción con medidas más efectivas. Ya en 2009 había sugerido que la ZPCAS debería haberse encaminado hacia la creación de un organismo con una secretaría autónoma que le permitiera mantenerse al margen de los vaivenes políticos nacionales y globales[15]. Puede comprenderse que varios de los países africanos puedan encontrar dificultades económicas para asumir los costos que ello implica, pero para la Argentina debería considerarse esta decisión como una inversión y tomar la iniciativa, para lo cual debería poner a disposición de los países miembros de la ZPCAS un edificio público para ser destinado a una sede de la misma con un Secretario General rotativo con sede en la Argentina. De esa manera se evitaría la discontinuidad con que se desarrollan las actividades del foro.

Además de ello y de las acciones que pueden enmarcarse en lo que se denomina el «poder blando», como por ejemplo fortalecer la cooperación a través del Fondo Argentino de Cooperación Horizontal (FO-AR) —programa a través del cual la Cancillería Argentina ofrece cooperación técnica a países de igual o menor desarrollo relativo económico y social—, debe considerarse la necesidad de contar con un poder real, el cual se basa en unas Fuerzas Armadas con al menos poder de disuasión, una soberanía económica y un excelente plantel de diplomáticos para llevar adelante el objetivo de recuperar la soberanía sobre las islas del Atlántico Sur.

El contexto en el que fue concebida la ZPCAS, la Guerra Fría, habría supuestamente llegado a su fin con la implosión de la Unión Soviética pero los hechos que se aprecian en Ucrania —particularmente hacia fines de 2021— y las tensiones que se generan entre Estados Unidos y China ponen en evidencia que las tiranteces de la Guerra Fría no han desaparecido y que la OTAN constituye una amenaza para la Argentina, cuya presencia se observa en el Atlántico Sur con la presencia de submarinos nucleares británicos y estadounidenses, contraviniendo las disposiciones de la ZPCAS. Del mismo modo, y como lo expresé en un artículo en 2016, el Reino Unido ha establecido el «collar de perlas británico» en el Atlántico, imitando al denominado “collar de perlas” de China en el Indo-Pacífico[16].

Quizás la dirigencia política argentina no haya tomado conciencia que la denominada Guerra de Malvinas ha sido una guerra no solo por el control del Atlántico Sur sino también una guerra por la Antártida, cuyo tratado vence en 2048 y será objeto de una nueva negociación en la que la Argentina podría salir muy perjudicada, mientras que el Reino Unido se garantiza su proyección sobre el continente blanco a partir del efectivo control de las islas y de su posterior expansión sobre nuestras jurisdicción marítima. Queda poco tiempo para que la Argentina pueda revertir su actual posición militar, diplomática, económica y soberana pero debe ponerse a trabajar en ese sentido.

La ZPCAS le ofrece a la Argentina una extraordinaria oportunidad para trabajar en ese sentido, acercando a las dos orillas para favorecer la cooperación y la preservación de la paz en el Atlántico Sur, fuente de enormes riquezas que hoy nos están siendo esquilmadas y depredadas por países extra regionales.

 

* Licenciado en Historia (UBA). Doctor en Relaciones Internacionales (AIU, Estados Unidos). Director ejecutivo de la Sociedad Argentina de Estudios Estratégicos y Globales (SAEEG). Profesor de Inteligencia de la Maestría en Inteligencia Estratégica Nacional de la Universidad Nacional de La Plata.

Autor del libro “Inteligencia y Relaciones Internacionales. Un vínculo antiguo y su revalorización actual para la toma de decisiones”, Buenos Aires: Editorial Almaluz, 2019.

Embajador Académico de la Fundación Internacionalista de Bolivia (FIB).

Investigador Senior del IGADI, Instituto Galego de Análise e Documentación Internacional, Pontevedra, España.

 

Referencias

[1] Resolución 41/11. Zona de paz y cooperación del Atlántico Sur. Asamblea General de las Naciones Unidas, cuadragésimo primer período de sesiones.

[2] La V Reunión de los Estados Miembros de la Zona se celebró en Buenos Aires los días 21 y 22 de octubre de 1998.

[3] Reyes, Marcelo Javier de los (comp). Africa ante el tercer milenio. Actas del Simposio Electrónico Internacional. Buenos Aires: Centro de Estudios Internacionales para el Desarrollo (CEID), 2000, p. 232.

[4] Ídem.

[5] Reyes, Marcelo Javier de los. «Argentina y su inexistente poder blando». Sociedad Argentina de Estudios Estratégicos y Globales, SAEEG, 03/06/2021, https://saeeg.org/index.php/2021/06/03/argentina-y-su-inexistente-poder-blando/.

[6] Zona de Paz y Cooperación en el Atlántico Sur (ZPCAS), VI Reunión Ministerial, Luanda, Angola, 2007, Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, República Argentina, https://cancilleria.gob.ar/userfiles/ut/zpcas_2007_-_declaracion_de_luanda.pdf, [consulta: 04/08/2021].

[7] Zona de Paz y Cooperación en el Atlántico Sur (ZPCAS), VII Reunión Ministerial, Montevideo, Uruguay, 2013, Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, República Argentina, https://cancilleria.gob.ar/userfiles/ut/zpcas_2013_-_declaracion_de_montevideo.pdf, [consulta: 04/08/2021].

[8] Roca, Mariano. «Filmus: “Trabajamos en una política integral hacia el Atlántico Sur”». Infobae, 02/04/2020, https://www.infobae.com/def/defensa-y-seguridad/2020/04/02/filmus-trabajamos-en-una-politica-integral-hacia-el-atlantico-sur/, [consulta: 10/03/2021].

[9] Ídem.

[10] «Argentina resalta importancia de zona de paz y cooperación en Atlántico Sur». Mercopress, 12/09/2015, https://es.mercopress.com/2015/09/12/argentina-resalta-importancia-de-zona-de-paz-y-cooperacion-en-atlantico-sur. [consulta: 10/03/2021].

[11] Información para la Prensa N° 290/21. «Se reactiva la Zona de Paz y Cooperación del Atlántico Sur». Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto, 30/07/2021, https://www.cancilleria.gob.ar/es/actualidad/noticias/se-reactiva-la-zona-de-paz-y-cooperacion-del-atlantico-sur, [consulta: 04/08/2021].

[12] Gobernador Melella: «Celebramos la Resolución que revitaliza la Zona de Paz y Cooperación del Atlántico Sur». Sitio oficial de la Provincia de Tierra del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur, 30/07/2021, https://www.tierradelfuego.gob.ar/gobernador-melella-celebramos-la-resolucion-que-revitaliza-la-zona-de-paz-y-cooperacion-del-atlantico-sur/, [consulta: 04/08/2021].

[13] Ídem.

[14] Lerena, César Augusto. «La estrategia del Consejo Nacional Malvinas. Parte 1». Sociedad Argentina de Estudios Estratégicos y Globales (SAEEG), 09/02/2021, https://saeeg.org/index.php/2021/02/09/la-estrategia-del-consejo-nacional-de-malvinas-parte-1/.

[15] Reyes, Marcelo Javier de los. «O Atlântico Sul: seu pasado recente, cooperação e perspectivas de potenciais conflitos». En: Jonuel Gonçalves (organizador), Atlântico Sul XXI, São Paulo: Editora UNESP, Salvador, BA: EDUNEB, 2009, p. 34-35.

[16] Reyes, Marcelo Javier de los. «El collar de perlas británico en el atlántico sur. Una amenaza a la seguridad regional». Sociedad Argentina de Estudios Estratégicos y Globales (SAEEG), 16/04/2016, https://saeeg.org/index.php/2016/04/16/el-collar-de-perlas-britanico-en-el-atlantico-sur-una-amenaza-la-seguridad-regional/.

 

Artículo publicado originalmente en el Anuario del CEID 2021, el cual puede ser descargado gratuitamente desde https://saeeg.org/wp-content/uploads/2022/09/CEID-ANUARIO-2021.pdf

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EL DESORDEN INTERNACIONAL CONFRONTATIVO

Alberto Hutschenreuter*

El actual estado de las relaciones internacionales es sumamente inquietante, pues no sólo no existe una configuración que proporcione una relativa estabilidad, sino que el grado de discordia entre los centros preeminentes nos deja ante escenarios que no excluyen un deterior mayor, frente al que prácticamente nada podrá hacer el multilateralismo, que atraviesa su más profunda irrelevancia desde la década de los noventa, o si se quiere, para no irnos tan lejos, abril de 2009, cuando, tras la crisis financiera de 2008, los líderes de los poderes económicos preeminentes adoptaron en la cumbre del G-20 en Londres medidas para evitar una depresión mayor (según el ex diplomático indio Shivshankar Menon, fue “la última respuesta coherente del sistema internacional a un desafío transnacional”).

Hoy existe un estado de “no guerra” entre Occidente y Rusia, es decir, hay una confrontación abierta entre Rusia y Ucrania, pero también existe, en el nivel superior o estratégico de esa guerra, una confrontación indirecta entre Rusia y la OTAN. Y quizá estamos siendo cautelosos en decir indirecta, pues cuando se lee la reciente concepción estratégica de la Alianza aprobada en Madrid y la más reciente concepción naval rusa, ambas muestran a esos actores en situación de «gladiadores» a punto de enfrentarse (como concebía Thomas Hobbes a la predisposición natural de los estados entre sí).

Guerra, estados y discordia componen los principales elementos de la ecuación de las relaciones internacionales. Y es pertinente recordarlo, porque hasta antes de la pandemia predominaban, a pesar del ya enrarecido clima internacional que existía como consecuencia de la guerra interna e internacional en Siria desde 2011 y de los acontecimientos de Ucrania-Crimea en 2013-2014, enfoques que marcaban la disminución de la violencia humana e incluso la depreciación de la guerra entre centros preeminentes.

Algunos reputados informes son categóricos en relación con la impugnación de estos enfoques. Por un lado, el gasto militar: según datos del Instituto Internacional de Estudios para la Paz de Estocolmo (SIPRI), en 2021 el gasto militar mundial superó por primera vez los dos billones de dólares, alcanzando la impresionante suma de 2.113.000 millones de dólares, un 0,7 por ciento superior al de 2020 y un 12 por ciento superior al de hace una década.

Por otro lado, de acuerdo al Índice Global de la Paz 2022, un informe preparado anualmente publicado por el Instituto para la Economía y la Paz, el escenario internacional e intranacional es sombrío e inquietante debido a los múltiples conflictos abiertos: el mundo hoy es mucho más inestable y violento que hace tres lustros. El IPG utiliza 23 indicadores y tres ejes para medir el nivel de paz de los estados: el nivel de seguridad de la sociedad, el alcance de los conflictos nacionales e internacionales en curso y la militarización de los estados. De acuerdo con este estudio, en 2021 los mayores deterioros se produjeron en las relaciones entre países vecinos, la intensidad de los conflictos internos, la cantidad de población desplazada, la escala de terror político y la inestabilidad política

Asimismo, durante las últimas décadas se fue extendiendo la visión que «relativizaba» la anarquía como principal rasgo de las relaciones interestatales. Desde lugares que afirmaban el curso casi invariable del mundo hacia una gobernanza centrada en la galaxia de movimientos sociales y el despertar de una nueva conciencia global impulsada por temáticas que desbarataban la acción individual y afianzaban el esfuerzo mancomunado, la anarquía no sólo era algo perimido, sino que reflejaba un situación “patológica”  (y por tanto “eternizante” del sentido “trágico” que ello supone para la reflexión teórica y el desempeño de la política internacional) recalcar la ausencia de una autoridad central entre los estados.

Pues bien, los casos de Ucrania y Taiwán-China (más los muchos otros que han tenido lugar durante 2020 y 2021, los “años pandémicos”) nos dicen que la anarquía, la guerra (su más riesgosa consecuencia y la rivalidad se mantienen vigentes, y que, además, no se aprecian razones para sostener que la situación, más allá de la relevancia que suponen temáticas como el medio ambiente o las tecnologías avanzadas, vaya a sufrir un cambio de escala. A ello debemos agregar que la pandemia, que no implicó ninguna amenaza de una nación a otra, no impulsó, más allá de las declamaciones, ningún nuevo sistema de valores de cooperación o nueva gobernanza basados en «la humanidad primero».

Prevalece, por tanto, un desorden internacional, una situación que, aunque resulta desfavorable para la seguridad y la estabilidad entre los estados, no deja de ser una “regularidad” en las relaciones internacionales. Pero lo inquietante es el nivel de confrontación y rivalidad entre los actores. Hace mucho tiempo que no se daba tal situación, pues tras la “larga paz” que supuso el régimen de Guerra Fría (1945-1991), luego el “régimen de la globalización” (1992-1998) y más tarde la hegemonía estadounidense (2001-2008), las relaciones internacionales, particularmente tras los sucesos de Ucrania-Crimea (2013-2014), fueron cayendo en un estado cada vez más hostil, sin que ninguno de sus poderes preeminentes se esforzara por plantear esquemas o técnicas que proporcionaran nuevos bienes públicos para el funcionamiento menos inseguro de dichas relaciones.

El punto es que la hostilidad y discordia no suponen ningún equilibrio o moderación incluso en el desorden. Aquí, volvemos al citado Shivshankar Menon, quien acaba de advertir que todos los actores preeminentes, incluso aquellos ubicados en las capas medias y también aquellos institucionalistas (como Alemania), exhiben lo que podría denominarse un “comportamiento revisionista”; es decir, cada uno persigue sus propios fines en detrimento del “orden” internacional e intentan cambiar la situación. En sus propias palabras: “Muchos países no están contentos con el mundo tal como lo ven y buscan cambiarlo para su propio beneficio. Esta tendencia podría conducir a una geopolítica más mezquina y polémica y a unas perspectivas económicas mundiales más pobres. Hacer frente a un mundo de poderes revisionistas podría ser el desafío definitivo de los próximos años”.

Además, ya la falta de un orden supone la falta de lo que se denominan “amortiguadores de conflictos”, es decir, lógicas de influencia por parte de los poderes que pueden llegar a impedir que se disparen confrontaciones entre poderes menores; una situación de desorden confrontativo no solo implica esa falta estratégica, sino que podría disparar peligrosos conflictos inactivos o latentes que existen en varias partes del mundo, más allá de los que existen en las sensibles “placas geopolíticas”.

En breve, las relaciones internacionales se han ido deteriorando durante los últimos casi 10 años. La pandemia no creó ninguna forma de cooperación mayor entre los estados (por el contrario, fungió como un hecho que elevó desconfianzas). China ingresó con Xi en un ciclo de mayor autoafirmación nacional, al tiempo que fijó propósitos para ser un poder completo entre 2035 y 2050. Estados Unidos se muestra dispuesto a jugar un papel basado en una nueva primacía o patrón exterior ofensivo. Rusia fue a la guerra para evitar que Occidente, a través de la OTAN, consumara ante ella una victoria final o “paz cartaginesa”. La Unión Europea posiblemente haya caído en la cuenta de que ser una potencia institucional no es suficiente (Alemania ha modificado la línea clásica de su política de defensa orientada hacia el exterior). En la zona del Índico-Pacífico parece tomar forma una nueva dinámica de bloques geoestratégicos y geoeconómicos. Japón ha incrementado sensiblemente sus gastos militares, al tiempo que ha retomado los arrestos de reafirmación nacional impulsados en su momento por el recientemente asesinado Shinzó Abe.

Por si ello no fuera preocupante, los actores con armas nucleares no realizan esfuerzos relativos con avanzar hacia acuerdos que regulen ese segmento; por el contrario, casi no quedan ámbitos que extiendan (o, mejor dicho, restituyan) el equilibrio, al tiempo que prácticamente todos se hallan mejorando capacidades.

En este marco, será muy difícil que, salvo casos muy específicos, la lógica multilateral tenga oportunidades. Por tanto, si antes los dos poderes mayores, China y Estados Unidos, no llegan a una confrontación o querella mayor como consecuencia de un incidente o por una provocación estadounidense (potencia que se decida por una orientación exterior basada en “la tentación de la primacía”, como la denomina y promueve Robert Kagan), quizá el curso del mundo hacia un bipolarismo chino-estadounidense pueda dar forma a un esbozo de orden internacional, precario, pero orden al fin. Un “G-2” competitivo y confrontativo, sin duda, pero también con mínimos de cooperación. La experiencia dice que los sistemas bipolares tienden a ser más estables que los multipolares.

Una aceleración de la desglobalización económica y la deslocalización tecnológica-industrial también podría tentar, particularmente a Estados Unidos, a la provocación. Pero tampoco la interdependencia económica garantiza la inhibición del conflicto.

Por ello, ese eventual régimen con base en dos es una posibilidad solo como conjetura, nada más. Lo inquietante es que más allá de esta conjetura no se vislumbra otra cosa, al menos por ahora.

 

* Doctor en Relaciones Internacionales (USAL). Ha sido profesor en la UBA, en la Escuela Superior de Guerra Aérea y en el Instituto del Servicio Exterior de la Nación. Miembro e investigador de la SAEEG. Su último libro, publicado por Almaluz en 2021, se titula “Ni guerra ni paz. Una ambigüedad inquietante”.

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RENTAS DE GUERRA

Alberto Hutschenreuter*

La confrontación entre rusos y ucranianos sigue su curso en el país del este de Europa. La posibilidad de un acuerdo para cesar el fuego no parece estar cerca, pues, como advierte Richard Haass, difícilmente Kiev vaya a aceptar una situación tan desfavorable: más del 20 por ciento del territorio (geoeconómicamente importante) se encuentra bajo control de las fuerzas rusas. Pero, además, la «potencia civil» europea y Estados Unidos prosiguen suministrando capacidades a Ucrania, situación que prolonga la guerra sin que ello implique que Ucrania revierta lo perdido. Por último, en su reciente cumbre de Madrid, la OTAN, lejos de realizar algún anuncio relativo con descartar eventuales nuevas ampliaciones, aprobó un concepto que incrementa la acumulación militar de la Alianza, principalmente en el noreste de Europa.

El origen de esta innecesaria guerra comprende tres niveles. Un nivel mayor relativo con la rivalidad entre Occidente (Estados Unidos) y Rusia; un nivel que implica a Kiev y Moscú; y finalmente, el nivel interno en Ucrania, es decir, la confrontación que tenía lugar desde 2014 entre las fuerzas ucranianas y las fuerzas filo-rusas del este del territorio. Todos los niveles se encuentran relacionados, nos ayudan a comprender la guerra y, acaso lo más relevante, nos aportan datos al momento de comprender la decisión de Moscú de movilizar sus fuerzas el 24 de febrero.

En el nivel superior o estratégico, el propósito de Estados Unidos ha sido, desde hace bastante tiempo, lograr ganancias de poder frente a Rusia, es decir, debilitar a este actor con el objetivo de evitar que (eventualmente) se convirtiera en un poder euroasiático preeminente que volviera a desafiar la supremacía de Occidente. Una «Yalta sin Rusia» significaba que no solamente no había nada que repartir con el gran poder (ya no superpotencia, como bien advirtió Leon Aron), sino que había que vigilarla en su propia frontera: la ampliación de la OTAN fue una estrategia de rentabilización de la victoria estadounidense en la Guerra Fría dirigida a ese proyecto.

La negativa de Occidente a proporcionar a Rusia garantías relativas con que la OTAN abandonaría nuevos ciclos de ampliación, negativa que, en buena medida, determinó la invasión rusa a Ucrania, necesariamente hay que interpretarla como una continuidad de aquella estrategia occidental, pues la guerra no solo impactaría sensiblemente en el prestigio estratégico-internacional de Rusia, la aislaría y afectaría su frente económico basado en exportaciones de materias primas (hay que señalar que la guerra dilatará, una vez más, las necesarias reformas que necesita llevar adelante Rusia para aspirar a desplegarse como un poder cabal).

Pero también hay en esta guerra búsqueda de rentas que no apuntan solo a Rusia. La guerra precipitó un cúmulo de sanciones por parte de Occidente (actualmente hay siete grados de puniciones activas sobre Rusia), siendo una de las más importantes la relativa con dejar de importar dichas materias primas, especialmente los suministros energéticos (según la Oficina Europea de Estadística, Eurostat, en 2021 la Unión Europea importó de Rusia el 40 por ciento del gas y el 28 por ciento de petróleo que consumió).

Pero la guerra también fungió como una oportunidad para alcanzar uno de los propósitos más ansiados por parte de Estados Unidos en relación con desacoplar a Europa de Rusia, particularmente a Alemania, el país de la UE que había logrado que el suministro de recursos proveniente de Rusia fuera de territorio ruso a territorio alemán: de eso se trató el gasoducto ampliado «Nord Stream 2», hoy paralizado.

La energía supone poder para aquel que la detenta y dependencia para aquel que la requiere. En estos términos, Rusia ostenta una capacidad de «disuasión energética»; más todavía, una capacidad de «suasión» (para utilizar el concepto de Edward Luttwak) en materia de energía, es decir, un recurso que le permite a Moscú capacidad para disuadir y persuadir, algo que, sumado a otras estrategias rusas destinadas a hacer vulnerables a los países o debilitar asociaciones entre países, son inaceptables para el primero.

Como dijimos, el propósito estadounidense relativo con el desacople energético Europa-Rusia era anterior a la guerra; y si bien durante la presidencia de Trump Estados Unidos fue crítico con Europa en algunas cuestiones, fue con el regreso de los demócratas cuando se buscó reafirmar la alianza atlanto-occidental. Ese regreso significó también retomar la estrategia de post-contención frente a Rusia.

Pero el objetivo no solo ha sido desconectar el vínculo energético Europa-Rusia, sino algo que completa la estrategia de separación: que la UE pase a depender (con el tiempo) de fuentes de energía estadounidenses (hay que tener presente que, gracias a la técnica conocida como «fracking», en 2021 Estados Unidos ha sido el mayor productor de petróleo del mundo, seguido por Arabia Saudita y Rusia; asimismo, también lo es en producción de gas, seguido por Rusia e Irán).

En relación con ese segundo propósito estadounidense, la de ser el «nuevo grifo» de Europa, que exige que los países europeos construyan más terminales de gas natural licuado, es interesante destacar que, desde principios de 2022 hasta abril, Estados Unidos envió a Europa tres cuartas partes de todo su gas natural licuado. Este aumento significa que Estados Unidos se ha convertido en el actor que suministra la mitad de las importaciones de gas licuado natural de Europa, esto es, el doble de la participación registrada en 2021, según datos del sitio de Bloomberg.

Esa técnica de explotación de recursos (relativamente reciente) le ha permitido a Washington no solo dejar de depender de fuentes externas ubicadas en áreas inestables, una meta establecida tras el 11-S, e incluso de nuevas plazas alternativas, logrando así revertir la preocupante situación de vulnerabilidad que sufría a principios del siglo XXI: la de ser el mayor consumidor de esas fuentes del globo y disponer de pocas reservas nacionales.

Otros actores podrán llegar a suplir las compras que realizaba la UE a Rusia, de hecho, China e India han incrementado sensiblemente sus adquisiciones a ese país, confirmando así una tendencia de la política exterior de Rusia desde que las relaciones de este país con Occidente quedaron cada vez más comprometidas como consecuencia del envenenamiento de Navalny en 2020.

La guerra en Ucrania es una confrontación innecesaria, pero ello no quita que sea funcional para algunas de las partes. Sin duda, ha sido funcional para Estados Unidos en relación con una estrategia frente a Rusia que puso en marcha desde el mismo momento que acabó la Guerra Fría. Pero también la guerra fungió favorable para que aquel país lograra un propósito largamente anhelado: que Europa no mantenga vínculos geo-energéticos con Rusia.

Europa nunca ha abandonado su zona de confort estratégico-militar, esto es, su condición de «protectorado estratégico estadounidense». Ahora posiblemente sumará la de «protectorado energético» de la potencia mayor. Son las «rentas» de la guerra.

 

* Doctor en Relaciones Internacionales (USAL). Ha sido profesor en la UBA, en la Escuela Superior de Guerra Aérea y en el Instituto del Servicio Exterior de la Nación. Miembro e investigador de la SAEEG. Su último libro, publicado por Almaluz en 2021, se titula “Ni guerra ni paz. Una ambigüedad inquietante”.

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