César Augusto Lerena*

Independientemente de que no compartimos las cuestiones relativas a la seguridad interna, la propuesta del P.E.N. del 17 de septiembre de 2026 al H. del proyecto de “LEY DE DEFENSA DE LA SOBERANÍA NACIONAL” MEN-2026-275-APN-PTE que firman el Presidente, el Ministro de Relaciones Exteriores, el Ministro de Defensa, el Ministro de Economía, el Jefe de Gabinete de Ministros y raramente no suscribe la Ministra de Seguridad y que en sus fundamentos omite absolutamente la legislación argentina aplicable relativa a la pesca (Leyes 20.645; 22.584; 24.216; 24.543; 24.922; 25.263; 26.386; 27.564); es interesante evaluar algunos de sus fundamentos y el articulado aplicados a los hidrocarburos que, por analogía, podrían ser tenidos en cuenta en la explotación ilegal de los recursos pesqueros por parte de buques extranjeros en las aguas argentinas de Malvinas, Georgias del Sur y Sándwich del Sur (en adelante Malvinas).

Dice el proyecto (entrecomillado) de proyecto de ley del Poder Ejecutivo Nacional: «En concreto, a través del TÍTULO I se establece un régimen sancionatorio superador al previsto por la Ley N° 26.659 y su modificatoria que permita prevenir, sancionar y desalentar aquellas actividades que impliquen un aprovechamiento de los recursos naturales sin la correspondiente habilitación de una autoridad argentina». Es exactamente lo que ocurre con las actividades ilegales pesqueras donde buques extranjeros realizan –sin habilitación de la Autoridad de Aplicación Argentina- en las aguas argentinas de Malvinas, solo como -hemos dicho- que no se menciona una sola Ley relativa a la Pesca y se refiere únicamente a la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar ratificada por la Argentina mediante Ley 24.543; lo cual resulta insuficiente, porque tratándose Malvinas de un territorio nacional corresponde la aplicación de las leyes argentinas que no se derogan, como sí ocurre con la Ley 26.659 (2011), que en los hechos se aplicó solo en dos veces: a Rockhopper Exploration se lo inhabilitó por 20 años (2013) y perfil.com

Navitas Petroleum recibió la misma inhabilitación (2022) y mediante el reciente fallo de la Jueza Federal de Río Grande la Dra. Mariel E. Borruto que resolvió una medida cautelar sobre las referidas empresas.

«…El proyecto de ley agrava las sanciones penales consagradas en la Ley N° 26.659 y su modificatoria, y prevé nuevas figuras delictivas (…) En este sentido, se establecen penas de prisión, multa e inhabilitación especial más gravosas para quienes, sin autorización de la autoridad competente, encarguen o realicen actividades de prospección o exploración de recursos no renovables en el lecho o subsuelo del mar territorial argentino o en la Plataforma Continental Argentina. Asimismo, el texto propuesto agrava las penas referidas a las actividades de prospección, explotación y extracción de hidrocarburos de yacimientos situados en dichas áreas, así como su transporte o almacenamiento. En conjunto con ello, se tipifica la conducta de quienes sean proveedores de aquellos que realicen las actividades referidas a sabiendas de esto último, supuesto que no se encuentra contemplado en la ley vigente». Al referirse a “recursos no renovables” no alcanza a la pesca que es un recurso renovable. 

«El proyecto de ley incorpora expresamente la continuidad de la responsabilidad penal y administrativa frente a procesos de transformación, fusión, escisión, cesión global de activos y pasivos, transferencia de fondo de comercio u otras formas de reorganización societaria. Esa responsabilidad subsistirá cuando, de manera encubierta o meramente aparente, continúe la actividad económica y se mantenga la identidad sustancial de los clientes, proveedores y empleados, o de la parte más relevante de ellos». En la pesca que se realiza en Malvinas el entramado societario es de tal complejidad que requiere un análisis profundo de las empresas pesqueras, los bancos que las financian; los Astilleros y Entidades de Seguros que facilitan la pesca ilegal en Malvinas.   

«A su vez, el texto incorpora la posibilidad de llevar adelante juicios en ausencia respecto de los delitos penales previstos en la iniciativa. Se procura superar una de las limitaciones que ha afectado la efectiva aplicación del régimen establecido por la Ley N° 26.659 y su modificatoria. Se dota al sistema de una herramienta procesal que permita que las conductas alcanzadas por la norma sean efectivamente investigadas, juzgadas y, en su caso, sancionadas, aun cuando el imputado no se encuentre a disposición de la justicia argentina». Este fundamento aplicaría ―sin referirse a ella sino a la petrolera― a la actividad ilegal que realizan los buques pesqueros extranjeros ―sus financistas, proveedores, etc.― en Malvinas, porque no deberíamos perder de vista que Malvinas, Georgias del Sur, Sándwich del Sur y las aguas correspondientes SON UN TERRITORIO ARGENTINO, aunque sean extranjeros los que se apropian de los recursos pesqueros en ese territorio nacional.

«Las sanciones administrativas previstas en el presente proyecto de ley tienen por objeto sancionar el desarrollo de actividades en territorio argentino sin contar con la habilitación correspondiente de la Autoridad competente. Por su parte, las sanciones penales contempladas responden a una conducta de mayor gravedad, vinculada con el desconocimiento de los derechos soberanos que la República Argentina ejerce y reivindica sobre las Islas Malvinas, Georgias del sur y Sándwich del sur y los espacios marítimos e insulares correspondientes».  Ídem anterior párrafo. Aunque aquí refiere a “derechos soberanos” que están conculcados cuando mediante licencias ilegales otorgadas por un gobierno ilegal en Malvinas a los buques extranjeros pescan nuestros recursos en Malvinas.

«La creación del presente régimen es consistente con el reclamo soberano de la República Argentina. El objetivo no es únicamente sancionar a quienes realicen actividades en territorio nacional bajo un permiso ilegítimo otorgado por un Estado extranjero, sino también desalentar dichas actividades, para proteger los recursos naturales que son, indiscutiblemente, propiedad de la República Argentina, por encontrarse en su territorio». Y, ello, es teórico, porque como hemos dicho, bastaría aplicar la Ley 26.659 y la Ley 24.922 y ss con suficiente capacidad sancionatoria y desde 1998 cuando se promulgó la citada Ley 24.922 a la fecha, solo en 2016 el Ministerio de Agroindustria aplicó la multa máxima prevista en la citada Ley a la empresa chilena Empresa de Desarrollo Pesquero de Chile S.A. (EMDEPES) por la pesca del buque Unión Sur en 2014, con permiso británico, en zona cercana a Malvinas; sirviendo de precedente, porque la empresa se allanó y pagó. Fue la primera y única vez. 

«…el TÍTULO IV del proyecto de ley prevé como infracción administrativa la realización de todo acto, actividad, decisión u operación que afecte o amenace la Seguridad Nacional, cuando provenga de un Estado extranjero u organización extranjera (el subrayado es nuestro), o sea realizado por una persona humana o jurídica que actúe en su propio beneficio o, directa o indirectamente, por cuenta, orden, bajo el control, con financiamiento o en beneficio de ellos. La infracción se configura cuando dichas conductas tengan por objeto o efecto: atentar contra la integridad territorial de la República Argentina; interferir, mediante medios clandestinos, engañosos o coercitivos, en el proceso decisorio de sus autoridades constituidas; atentar contra la integridad de las Infraestructuras Críticas declaradas de interés; o financiar, facilitar o colaborar materialmente con tales conductas, con conocimiento de su finalidad o de las circunstancias que determinan su carácter ilícito». «De esta manera, la iniciativa incorpora una herramienta de tutela institucional frente a formas contemporáneas de afectación estatal que no necesariamente se presentan como una agresión convencional, pero que pueden comprometer la soberanía, la integridad territorial…». Si bien no compartimos el alcance de la ley ya que esta refiere exclusivamente “a un Estado u Organización Extranjera”, cuando se trata de estos el Estado Argentino debería actuar para asegurar -como refiere la Disposición Transitoria Primera de la Constitución Nacional- nuestra integridad territorial y soberanía plena sobre Malvinas y los espacios marítimos correspondientes. Por cierto, cuando el gobierno, no actúa sobre la expoliación por parte de buques extranjeros de nuestros recursos pesqueros en Malvinas, admite de hecho la intervención extranjera en nuestros territorios insulares y marítimos. La Pesca en Malvinas, no es solo una cuestión económica y social es también una violación a la soberanía nacional.

«El TÍTULO IV contempla, asimismo, un régimen de medidas urgentes para los supuestos en que exista un riesgo o amenaza grave e inminente para la Seguridad Nacional y resulte necesario actuar con urgencia para evitar su producción, continuación o agravamiento». La Pesca Ilegal en Malvinas debilita la soberanía nacional y consolida la presencia británica en los territorios insulares y marítimos argentinos. De 1989 a la fecha los buques extranjeros en Malvinas han capturado ―según las estadísticas del gobierno ilegal de las islas― un promedio de 250.000 toneladas anuales de recursos pesqueros argentinos; situación que sirve además para debilitar la soberanía argentina en las islas y sus aguas correspondientes.

«El TÍTULO V introduce modificaciones a la Ley de Defensa Nacional N° 23.554 y su modificatoria, con la finalidad de adecuar su contenido a los riesgos, amenazas y desafíos que enfrenta actualmente la República Argentina. La iniciativa redefine la Defensa Nacional como la función estatal tendiente a garantizar de modo permanente la soberanía e independencia de la Nación, su integridad territorial, su capacidad de autodeterminación…». Insertar aquí la “capacidad de autodeterminación” es verdaderamente imprudente, a la luz de las posiciones enfrentadas entre la Argentina (la integridad territorial) y la británica (de autodeterminación de los pueblos).

«El TÍTULO VI contiene disposiciones orientadas al fortalecimiento institucional frente a supuestos de influencia extranjera indebida. La Seguridad Nacional exige también proteger la autonomía decisoria del Estado y la libre formación de la voluntad democrática: una Nación que no custodia cómo se forman sus propias decisiones, difícilmente pueda custodiar su territorio». Aunque no coincidamos con las políticas llevadas por el gobierno respecto a Malvinas y los territorios insulares y las aguas correspondientes e, incluso, con el proyecto original de la Ley de Bases, donde se proponía una apertura total a los buques extranjeros de la Zona Económica Exclusiva Argentina.

Es imposible examinar aquí todos los artículos del proyecto de ley; pero, destaco la afirmación del Título I, Capítulo 1, artículo 1° que ratifica: «Las islas Malvinas, Georgias del Sur y Sandwich del Sur y los espacios marítimos e insulares correspondientes constituyen parte integrante del territorio nacional argentino. El Estado Nacional tiene como objetivo permanente e irrenunciable realizar todos los esfuerzos que estén a su alcance para lograr su recuperación y el ejercicio pleno de la soberanía».

El artículo 2° «Las actividades en las islas Malvinas, Georgias del Sur y Sandwich del Sur, en los espacios marítimos e insulares circundantes y en la Plataforma Continental Argentina sólo podrán realizarse observando las condiciones establecidas por la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, la presente ley, las demás leyes y los reglamentos vigentes». Este artículo es un verdadero genérico, porque esa Convención (CONVEMAR) no precisa los derechos argentinos sobre Malvinas y las aguas correspondientes, sino por leyes 20.645; 22.584; 24.216; 24.922; 25.263; 26.386; 27.564 que no detalla; ni la Ley 24.543 que ratifica la CONVEMAR y precisa los derechos argentinos sobre Malvinas en el artículo 2°. 

En el artículo 3° indica: «Está prohibido a toda persona humana o jurídica, nacional o extranjera, y a todo fideicomiso, patrimonio de afectación, contrato asociativo, agrupamiento, ente o contrato que, sin constituir una persona jurídica, realizar alguna de las siguientes actividades: a) desarrollar en las islas Malvinas, Georgias del Sur y Sándwich del Sur, en los espacios marítimos e insulares circundantes y en la Plataforma Continental Argentina cualquier tipo de actividad destinada al aprovechamiento de recursos naturales renovables o no renovables que no cuente con la habilitación pertinente, otorgada por la autoridad argentina competente; b) celebrar actos jurídicos, incluidas operaciones económicas, financieras, logísticas, técnicas o de consultoría, con un sujeto que viole las prohibiciones previstas en el inciso a), cuando dicho acto resulte esencial e indispensable para la viabilidad o ejecución del proyecto; c) ser socio, accionista o participante directo de un sujeto que desarrolle alguna de las actividades prohibidas en el inciso a)…» A la par de repetir los “espacios circundantes” y no “correspondientes” con indica la CN. Legisla sobre cuestiones ya previstas en el art. 27° bis de la 24.922.

En el Artículo 12° precisa: «El acto administrativo que disponga la inhabilitación fijará un período de cese ordenado, que no podrá ser inferior a treinta (30) días corridos ni superior a ciento ochenta (180) días corridos desde su notificación». Estableciendo una flexibilidad, al igual que en el Régimen de Desistimiento y Regulación previsto en el artículo 32°; a pesar de que se trata de la apropiación por parte de terceros de recursos que son argentinos y no merece dilación alguna frente a un comportamiento al menos delictual.

En el Artículo 71° indica «…Se considerará perjudicial el paso de un buque extranjero que, en el mar territorial de la República Argentina, realice alguna de las siguientes actividades: a) cualquier amenaza o uso de la fuerza contra la soberanía, la integridad territorial o la independencia política de la República Argentina, o que de cualquier otra forma viole los Principios de Derecho Internacional incorporados en la Carta de las Naciones Unidas (…) e) el embarco o desembarco de cualquier producto, moneda o persona, en contravención de las leyes y reglamentos aduaneros, fiscales, de inmigración o sanitarios; g) actividades de pesca o de investigación o levantamientos hidrográficos, sin la debida autorización…». Habilitación que ya tiene por la aplicación de la Ley 24.922 la Prefectura Naval Argentina y no ejerce.  

La parte resolutiva del proyecto de ley ratifica lo que en los fundamentos de la ley se explicita; que, no está escrito para proteger los recursos pesqueros argentinos; sino, en el mejor de los casos, profundizar en sanciones para las empresas hidrocarburíferas; que, haciendo un esfuerzo intelectual y, no teniendo en cuenta el patrón “barril de petróleo” que aplica en el régimen sancionatorio, podría por analogía aplicarse a la pesca. Aunque, un proyecto de “Seguridad Nacional” que no contempla al Ministerio de Seguridad y sí al de Defensa, es retroceder en las políticas que contaron con una mayoría abrumadora en el Congreso Nacional y, que, no tratamos, porque que escapan al límite de la pesca y la pesca ilegal en Malvinas que nos hemos impuesto desarrollar en este artículo, al evaluar el proyecto de Ley de Defensa de Soberanía del PEN.

* Experto en Atlántico Sur y Pesca. Presidente del Centro de Estudios para la Pesca Latinoamericana (CESPEL). cesarlerena.com.ar