F. Javier Blasco*

El mundo en general y Europa en particular han sido testigos del mayor acuerdo económico en el seno de la UE desde su fundación, tras arduos meses de negociación y mediante una larga reunión, casi la mayor de todas de su historia, celebrada en Bruselas entre los días 17 y la madrugada del 21 de julio para lograr unos objetivos marcados y muy ambiciosos, desde que hace 30 años se estableció el marco financiero plurianual y se doblaron los recursos destinados a la cohesión.

En esta ocasión, los 27 socios de la Unión, por unanimidad y por primera vez sin la participación del Reino Unido, han tenido que alcanzar un doble acuerdo: establecer un fondo de reactivación para paliar en gran parte los daños económicos derivados de la pandemia causada por el COVID-19, principalmente en aquellos países más afectados, dotado con € 750.000 millones que se harán efectivos a base de deuda común de la UE y que se desglosan en 390.000 millones para gastos a fondo perdido aunque con orientación en su inversión y 360.000 en préstamos a bajo interés; que serán desembolsables en un 70% entre 2021 y 2022 —de todo este pastel, España recibirá unos 140.000 millones, de los cuales 72.700 serán ayudas a fondo perdido—. Y, al mismo tiempo, debieron definir y aprobar el Marco Financiero Plurianual de la Unión (los presupuestos) para el periodo 2021-2027 que asciende a € 1.074 billones, que en este caso y como de costumbre, serán provisionados por los propios Estados miembros en función de una serie de parámetros y necesidades particulares. Lo que significa, que todo el paquete aprobado en esta ocasión asciende a € 1,82 billones, el mayor jamás visto.

Para obtener los 750.000 millones adicionales, por primera vez y con carácter extraordinario, se ha tenido que autorizar a la Comisión a endeudarse en dicha cifra, recurriendo al mercado con ciertas limitaciones como que las cantidades solicitadas tendrán un plazo máximo de solicitud marcado a finales de 2026 y que el reembolso del programa no se alargará más allá del 31 de diciembre de 2058. Así como, que las cantidades adeudadas por la Unión en un año dado para el reembolso del principal capital no superaran el 7,5% del importe máximo de 390.000 millones de € para gastos.

Una de las innovaciones en este mecanismo financiero es que el acuerdo también incluye mecanismos para reforzar las capacidades de la Comisión Europea con el fin de que sea ella misma la encargada de recaudar de forma extraordinaria sus propios ingresos para poder devolver este impresionante crédito extraordinario sin que tengan que afectar al propio presupuesto.

Dichos mecanismos estarán basados entre otros en: un nuevo impuesto al carbón y a los excedentes de residuos de plástico, que se aplicará a los países que los adquieran o sean contaminantes, otros dirigidos a las actividades de las grandes empresas del mercado digital (la conocida como tasa Google), un Sistema de Comercio de Emisiones (ETS) revisado y otros derivados de las transferencia financieras (FTT, la famosa tasa Tobin). No obstante, en cuanto a detalles, lo único que proporciona el documento es un cronograma general para varias de las propuestas fiscales. Además del ETS revisado y el FTT, se espera que las otras tres propuestas se hagan públicas a principios de 2021. No se estima que el ajuste de la frontera del carbono y la tasa digital se implementen hasta 2023.

La falta de verdaderos detalles sobre las diversas propuestas fiscales y la eventual necesidad de fuentes de ingresos para afrontar cómo financiar la nueva deuda de la UE, hacen presuponer que queda mucho trabajo por delante y por concretar por los responsables políticos en Bruselas. De momento, no están claras las repercusiones e implicaciones de este nuevo y adicional golpe impositivo para el resto de los impuestos ya empleados y recaudados en la UE y la verdadera capacidad de estas nuevas fuentes de financiación para pagar completamente la nueva deuda común avalada por ella misma.

Por lo tanto, se desconoce si estas iniciativas serán suficientes para poder cubrir la devolución de lo pedido y los costos de sus intereses, pero de entrada, el documento acordado marca ciertos límites a la capacidad o intención de recaudación de los Estados miembros al asumir la Unión el importe y el cobro de dichas tasas, anulando con ello las aspiraciones de muchos de estos, entre los que indudablemente, se encuentra España y su nueva política impositiva. No obstante, también advierte que si con solo tales medidas no se generara la necesaria liquidez, la Comisión podría solicitar, de forma provisional, más recursos de los Estados miembros como última reserva.

El monto total de € 750.000 millones se distribuye de la siguiente manera: El fondo de recuperación y resiliencia (RRF) dotado de 672.500 millones, de los que se otorgan directamente 360.000 millones en préstamos y 312.500 millones que se asignan a cubrir los programas presentados por las naciones y aprobados por la Comisión (siempre que nadie los vete). Un fondo de reacción denominado React EU dotado con 47.500 millones. El fondo denominado Horizon Europe dotado con 5.000 millones. Un fondo de beneficios denominado Invest EU dotado con 5.600 millones. Otro para el Desarrollo Rural dotado con tan solo 7.500 millones. Un Fondo denominado para la Transición Justa (JTF) dotado con 10.000 millones y por último, un fondo menor denominado de Rescate dotado con 1.900 millones.

El 70% de las subvenciones otorgadas por el RRF se comprometerán en los años 2021 y 202 y el 30% restante se comprometerá en su totalidad a fines de 2023. Como regla, el máximo volumen de los préstamos para cada Estado miembro no superará el 6,8% de su Renta Nacional Bruta (RNB).

Para poder hacer efectivos los envíos de dinero del plan, los Estados miembros remitirán previamente sus planes nacionales para la recuperación y resiliencia. Planes que deberán establecer la reforma y la agenda de inversiones del Estado en cuestión para los años 2021-23. Estos serán revisados y adaptados según sea necesario en 2022 para tener en cuenta la asignación final de fondos para 2023.

Para evitar continuar con el viejo sistema de “recomendaciones” cuando un Estado se desviaba de la senda marcada; algo, totalmente ineficaz por no ser vinculante y mediante el cual los Estados miembros, año tras año, se resistían a su complimiento sin sufrir represalia alguna; a instancias de los llamados Frugales (Países Bajos, Austria, Suecia y Dinamarca) se ha introducido un complejo sistema que se le conoce como “Freno de Emergencia” que embridará a aquellos pauses que, como España, casi nunca cumplieron con tales recomendaciones.

La Comisión deberá evaluar los planes de recuperación y resiliencia recibidos en un plazo de dos meses a partir de su remisión. Igualmente sucederá con los criterios de coherencia y las recomendaciones específicas de cada país, así como si todos ellos se encaminan a fortalecer el potencial de crecimiento, la creación de empleo y la resiliencia económica y social del Estado miembro; para que sean aprobados, en dicha evaluación se necesitará obtener una puntuación bien alta.

La contribución efectiva a la transición verde y digital también será un requisito previo para una evaluación positiva. La evaluación de los planes de recuperación y resiliencia será sancionada por el Consejo, a propuesta de la Comisión, por mayoría cualificada, mediante un proceso que el Consejo que se esforzará en que terminen sus actuaciones y disquisiciones, si las hubiera, en un plazo no superior a las 4 semanas tras la recepción de las propuestas.

La evaluación positiva de las solicitudes de pago estará sujeta al cumplimiento satisfactorio de los hitos y objetivos relevantes. Para ello, la Comisión solicitará el dictamen del Comité Económico y Financiero sobre el cumplimiento satisfactorio de los mismos. Dicho Comité se esforzará en buscar y alcanzar un consenso. Aunque si, excepcionalmente, uno o más Estados miembros consideran que existen serias desviaciones del cumplimiento satisfactorio de los mencionados hitos y objetivos, pueden solicitar al Presidente del Consejo Europeo que remita sus dudas al Consejo Europeo para ser discutidas en la próxima reunión del mismo.

En el caso de que el asunto hubiera sido remitido para estudio al Consejo Europeo; mientras este se resuelve, la Comisión no podrá adoptar ninguna decisión de sobre el cumplimiento satisfactorio de lo requerido ni  la aprobación de pagos o transferencias al Estado cuestionado hasta que el próximo Consejo Europeo haya debatido exhaustivamente el asunto. Este proceso, por lo general, se deberá solventar antes de los tres meses siguientes a que la Comisión haya solicitado dicho dictamen al Comité Económico y Financiero.

Llegar a este punto no ha sido fruto de la casualidad; se ha precisado un proceso muy largo y tedioso que ha durado varios meses. El Parlamento Europeo inició los trabajos para dotar de fondos extraordinarios para luchar contra las pandemias y recuperar las capacidades pérdidas (estimado inicialmente en unos € 50.000 millones) en abril del 2020. A la vista de que la situación se complicaba y engordaban las peticiones y necesidades, finalmente el 15 de mayo aprobó por mayoría movilizar hasta € 2 billones.

Los trabajos de la Comisión fueron incapaces de lograr el acuerdo de la mayoría sobre la forma y la cuantía de activar el por entonces conocido como Fondo de Reconstrucción, al que estimaba una dotación máxima es de 1,5 billones y que se pretendía entregar a los Estados más necesitados sin apenas condiciones. Las trabas para alcanzar un texto consensuado vinieron desde el primer momento de los conocidos países frugales, quienes no estaban dispuestos a ceder tal cantidad de dinero sin exigir cierto tipo de serios condicionamientos, reformas o intereses.

Como consecuencia de los despropósitos, el atasco creado y de la aparente inoperancia de la Comisión Europea, el 18 de mayo, Merkel y Macron, presentaron una iniciativa conjunta sobre dicho fondo de reconstrucción. Propuesta, que limitó las ayudas a € 500.000 millones para los países más golpeados por la crisis económica derivada de la pandemia. Plan que se sustentaba en cuatro pilares: estrategia sanitaria, fondo de reconstrucción para la solidaridad y el crecimiento, aceleración de la transición ecológica y digital y el fortalecimiento de la capacidad y soberanía industrial europea.

Tras dicha iniciativa, el pasado 27 de mayo apareció una segunda gran propuesta de mano de la Presidenta de la Comisión, que es la que finalmente se llevó a la mesa del Consejo para su discusión final, que aunque basada en la anterior iniciativa, difería en algunos puntos de aquella y se acercaba a los € 750.000 millones € a movilizar. Su plan estaba integrado en el esquema legal del llamado “Semestre Europeo” que incluye los ya determinados y otros por determinar controles y recomendaciones específicas, así como cierta focalización que las inversiones deben cumplir. Del monto total, 310.000 millones serían dedicados a subvenciones directas de proyectos aprobados por la Comisión y 250.000 millones, tendrían forma de créditos. Además, se añadirían 55.000 millones a los actuales programas de política de cohesión, 40.000 millones adicionales al Fondo de Transición energética Justa y otros 15.000 millones para el Fondo de Desarrollo Rural.

Tras las duras y largas discusiones mantenidas durante cuatro días a cara de perro y muy tensas en diversos momentos, a punto de saltar por los aires en sus momentos más álgidos —incluido uno muy duro protagonizado por el Presidente Sánchez con su homóloga finlandesa por el que casi se amplía en uno más el grupo de los frugales— y alguna amenaza importante de abandono, la cosa se encarriló. La UE en esta Cumbre ha mostrado varias caras o aspectos en el sentido de convivencia, el bien común y poner a prueba su supervivencia, aunque también las grandes diferencias existentes entre el Norte y el Sur, entre los países ahorradores y cumplidores y los que no lo son en absoluto; la desconfianza mutua y creciente entre los socios y que a la larga, se ha podido comprobar que todos han cedido en sus aspiraciones a cambio de determinados beneficios, que por lo general se han transformado en ganancias del fondo especial para la recuperación o en su caso, en ahorros en sus contribuciones a la caja común de los presupuestos (importantes rebajas en las aportaciones anuales al Presupuesto por parte de los frugales). En realidad y como siempre, hay que decir que no impera la solidaridad, sino el vil metal.

Merkel, a pesar de que su estrella está perdiendo luz, sigue brillando con el mayor esplendor de todos los presentes; aunque ya cansada de tanto avatar interno y externo y que pronto se retira de la vida pública, ha vuelto a dejar bien claro su capacidad y legado político, su paciencia en procesos de negociación y sobre todo, de liderazgo sin discusión alguna. Los frutos de esta Cumbre y sus Acuerdos, sin ella no hubieran tenido lugar. Gracias a su buen hacer, por primera vez en la historia de la UE, el club y sin la participación del Reino Unido, se endeudará grandemente para financiar en condiciones algo más favorables a las precedentes una necesaria y muy importante recuperación económica extraordinaria.

Tras la larga explicación y aclaración de estos hechos sin precedentes en la propia UE dadas las cuantías movilizadas al unísono, el monto total y parcial de cada una de ellas, la novedosa forma de su financiación y por lo complejo de las soluciones adoptadas para el control de los gastos y su aplicación encauzada a fines concretos, hay que decir que esto no es un Plan Marshall tal y como muchos rápidamente se han lanzado a calificar, porque a diferencia de aquel programa norteamericano tras la II Guerra Mundial, el capital no es extranjero ni administrado por ellos; es un Plan propio y que procede de una gran deuda contraída por todos y que TODOS, de una forma u otra, al final deberemos pagar. Es simplemente y llanamente un RESCATE con todas las de la Ley, cuyas normas, aparentemente, nos serán tan estrictas como las que se impusieron tras la crisis del 2008, pero sí marcarán una serie de sendas e hitos a cumplir y que ya no se dejará al albur de la Comisión el que se juzguen o recomienden los actos y pasos dados o por dar. Ahora, cualquier Estado miembro puede complicar el futuro y los planes de otro según la forma y el modo de actuar.

En lo referente a España, quedar en la arena internacional como el segundo país con mayores problemas económicos en la UE, tras haber sido uno de los peores del mundo en la previsión y gestión de la más grave pandemia de los últimos tiempos, no es una buena tarjeta de presentación; nos deja en muy mal lugar y no es justo ni procedente, ni mucho menos motivo para estar ufanos ni para venir contentos ni para ser recibidos con grandes e impostados aplausos —que si bien pudiera pensarse que los primeros fueron “espontáneos”, cosa que yo personalmente no me creo- los segundos dejaron bien claro lo mendaz y procaz que puede ser un gobierno que se enfrenta a una recuperación dirigida y tutelada mediante un inmenso rescate, que se verá agravada por los recortes que, como ya se verá, afectan directamente a España en los presupuestos de la Unión (fundamentalmente a la sanidad, al mundo rural y a las regiones en desarrollo) y de los que pocos o casi nadie habla ni quiere hacerlo por los capítulos que se han visto reducidos, lo que muchos han dejado de pagar y porque nuestras mayores aportaciones a la caja común del club, al cambio, dejarán bien mermadas el monto de todas las ayudas que de aquella parte nos puedan llegar.

Nuestro presidente, para no variar ni perder la costumbre, dejó una muy mala imagen por mucho que él y sus muchos palmeros lo quieran ocultar; asistió, como convidado de piedra a pocas reuniones limitadas a unos cuantos donde se tomaban decisiones de enjundia y dejó en manos de los demás la defensa de los intereses y necesidades de España. Jugó a la baza de que ya se preocuparán los demás de salvarnos para evitar que con nuestra caída no se haga un agujero más grande y profundo o sea el fin de la Unión; llegó sin propuestas (no se conoce alguna) ni papeles en la mano; aparece en casi todas las fotos arrinconado al final o leyendo por detrás los papeles de los demás, solo habló en una cena para crear un problema grave con Finlandia, que Merkel le tuvo que arreglar y guardó un patético silencio, que el mismo se encargó de definir como su peculiar forma de empatizar con los demás. Patético, cómo mínimo.

Como resumen final, se puede asegurar que nunca ha habido tanto cambio en tan poco tiempo en el seno de la UE; esta Cumbre que nació en medio de la necesidad de cubrir las deficiencias observadas en el aspecto y capacidades sanitarias para optar a poder combatir con mayor éxito pandemias como la presente, ha terminado movilizando muchos millones y otro tipo de recursos, pero, definitivamente, se ha olvidado de sus orígenes y necesidades. No creo que con los cambios y mejoras en la digitalización, los movimientos en apoyo de evitar o dilatar el cambio climático y otra serie de aspectos relacionados con el empleo y la formación podamos ser capaces de enfrentarnos de nuevo a una pandemia de estas características. Al final, los intereses de los más fuertes, derivan a los demás a hacer un esfuerzo a todos, del que los grandes provechos ya sabemos dónde irán a parar. Parece ser que todos quedaron tan contentos, aunque algunos, mucho más.

* Coronel de Ejército de Tierra (Reserva) de España.  Diplomado de Estado Mayor, con experiencia de más de 40 años en las FAS. Ha participado en Operaciones de Paz en Bosnia Herzegovina y Kosovo y en Estados Mayores de la OTAN (AFSOUTH-J9). Agregado de Defensa en la República Checa y en Eslovaquia. Piloto de helicópteros, Vuelo Instrumental y piloto de pruebas. Miembro de la SAEEG.

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