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Susana B. García*

Introducción

Los fondos marinos albergan recursos de gran interés económico debido a que desempeñan un rol preponderante en las metas de las principales economías globales que pujan por liderar la Cuarta Revolución Industrial. El desarrollo de una amplia variedad de tecnologías, pero en particular las vinculadas a las denominadas energías verdes, requieren que estos actores detenten el dominio del ciclo tecnológico completo: recursos+ I+D (investigación y desarrollo) y producción. El desarrollo productivo se encuentra además estrechamente atado a la capacidad y aseguramiento de generación energética que, a diferencia de las anteriores revoluciones industriales, debe encuadrarse en las demandas de la comunidad internacional que giran en torno a la protección del medio ambiente.

En esta puja internacional se destacan dos factores. Por un lado, el rol dominante que China desempeña en la cadena de suministro de recursos, considerados críticos para el desarrollo tecnológico del futuro, es percibido como una vulnerabilidad o incluso una amenaza para la satisfacción de las apetencias de poder de sus contrapartes occidentales, como Estados Unidos, la Unión Europea y asiáticos, como Japón y Corea del Sur. Y en segundo lugar el crecimiento de la demanda global de una categoría específica de recursos que resultan vitales para alcanzar los niveles de eficiencia y performance de las nuevas energías verdes: las Tierras Raras. Y en este punto, los fondos marinos, como fuentes alternativas de provisión de recursos críticos, han adquirido mayor relevancia en esta nueva dinámica tecno-geoeconómica.

Tierras Raras y Fondos Marinos

Las tierras raras o “elementos de tierras raras” (REE) son 17 elementos químicos (ver Fig. 1), formados por el escandio, itrio y los otros quince elementos del grupo de los lantánidos, entre ellos el neodimio, el disprosio y el holmio.

**Figura 1. Ubicación de las Tierras Raras en la Tabla Periódica**

Su “rareza” se explica por la condición de no encontrarse en altas concentraciones en la naturaleza, en comparación a otros elementos, ni en estado puro. Generalmente forman parte de óxidos o silicatos y muchas veces son impurezas. Sus propiedades electroquímicas y magnéticas los hacen muy preciados para una enorme variedad de sectores productivos de alta tecnología (ver Tabla 1). Durante años existió la creencia que su relevancia estratégica estaba dada por su uso en tecnologías de aplicación militar. Si bien es cierto que, en diferentes combinaciones, se utilizan en el desarrollo de plataformas, sistemas de armas, radares y sensores, plantas de poder, sistemas de comunicaciones, sistemas de puntería, etc; a medida que se obtuvo mayor conocimiento sobre estos materiales las potencialidades duales se hicieron más evidentes.

Actualmente se encuentran en el centro de la disputa tecnológica entre Estados Unidos y China. Según datos de 2019, Estados Unidos importa alrededor del 80% de las tierras raras a China. La capacidad de producción del primero ronda las 15 mil toneladas y, pese a ser una de las más elevadas después de Australia, representa una cifra insignificante en comparación a las 120 mil toneladas anuales producidas por China (ver Fig.2). Esta situación, sumada a las aplicaciones que tienen estos materiales en productos de energía renovable, ha generado una preocupación mundial por la concentración casi monopólica que tiene el país asiático en toda la cadena de suministro de REE desde 2009.

**Figura 2. Países con Reservas y Capacidad de Producción de Tierras Raras**

Los yacimientos comerciales de estos minerales están asociados fundamentalmente a cuatro tipos de rocas: Carbonatitas, que son unas rocas ígneas con un contenido superior al 50% de carbonatos, como los yacimientos de Bayan Obo en Mongolia y Mountain Pass en Estados Unidos, Rocas ígneas alcalinas, como el yacimiento de sienitas nefelinicas de Lovozero en Rusia, Arcillas lateríticas (resultado de la alteración in situ de los yacimientos anteriores) como los casi 250 yacimientos de este tipo que se explotan en el sureste de China y Depósitos tipo placer, como el de las monacitas de Matamulas en Ciudad Real en España.

Listado de REE	Aplicaciones Principales
Lantharum (La)	Lentes de cámaras, catalizadores para refinado de petróleo, vehículos eléctricos, cristales ópticos, baterías recargables
Cerium (Ce)	Catalizadores para refinerías de petróleo, pantallas color, LCD, aleaciones metálicas, PET, filtros UV en cristales, protección de radiación
Praseodymium (Pr)	Colorantes en cristales, pantallas color, LCD, refrigerantes criogénicos, iluminación energía-eficiente, discos duros, láseres, imanes, pigmentos, electrónica portátil, pequeños motores, técnicas de radioterapia
Neodymium (Nd)	Discos duros, vehículos eléctricos, magnetos permanentes, tratamiento de cáncer, colores en cristales y cerámicas
Promethium (Pm)	Pinturas iridiscentes, baterías nucleares
Samarium (Sm)	Láseres, magnetos, vehículos eléctricos
Europium (Eu)	Biodiagnóstico por imágenes, pantallas color, LCD, iluminación energía-eficiente y fluorescente, láseres, electrónica portátil y pequeños motores
Gadolinium (Gd)	Láseres, chips de memorias, captura de neutrones, aditivos de acero
Terbium (Tb)	Terapias contra el cáncer, pantallas color, LCD, celdas de combustible, lámparas fluorescentes, motores eléctricos de alta potencia, láseres, chips de memorias
Dysprosium (Dy)	Motores eléctricos de alta potencia, láseres, vehículos livianos
Holmium (Ho)	Terapias contra el cáncer, láseres, magnetos, estándares para espetrofotómetros ópticos
Erbium (Er)	Tecnología de fibra óptica, láseres, aplicaciones de salud, acero
Thulium (Tm)	Láseres
Ytterbium (Yb)	Agentes de reducción química, láseres IR,
Luletium (Lu)	Catalizadores, lentes de alta refracción. LED
Yttrium (Y)	Cerámicas, pantallas color, LCD, lámparas fluorescentes compactas, superconductores de alta temperatura, láseres, LED, filtros micro-ondas
Scandium (Sc)	Aleaciones para componentes aeroespaciales, iluminación para cámaras, catalizadores, pantallas color, LCD, agentes de detección radiactiva en refinerías de petróleo, super aleaciones, tubos de rayos X.

Tabla 1. Listado de REE y sus aplicaciones más conocidas

Aunque los REE (ver Fig. 3) no son tan “raros” en la superficie terrestre, su proceso de obtención y posterior tratamiento es muy complejo y costoso. Para su obtención se emplean procesos agresivos al medio ambiente como la extracción mediante disolventes orgánicos, la separación magnética o a muy elevadas temperaturas (alrededor de 1000 grados). Es común la pérdida de material durante el proceso de separación que, en algunas oportunidades alcanza el 50%. También preocupa la presencia de elementos radiactivos de Torio y Uranio como residuos colaterales del proceso de extracción. Estas cuestiones, sumadas a que la formación geológica de los yacimientos existentes de REE ha sido completamente distinta, razón por la cual los métodos de extracción no pueden ser exportados a otros países, ha ralentizado la carrera por estos recursos a muchos de los países que cuentan con reservas potenciales considerables.

**Figura 3. Los Elementos de Tierras Raras**

China comenzó la explotación de REE a mediados de la década del 80 y superó muy rápidamente a a Estados Unidos, que lideraba la producción desde 1990. Desde 2009 China ejerce el monopolio. Estados Unidos intentó reactivar sus niveles de producción entre 2012 y 2015, pero su contribución al volumen global apenas alcanzó el 4% en ese período.

Esta situación generó que la demanda global de REE y su producto el óxido de tierras raras (REO) aumentara hasta casi triplicarse en la última década.

Gradualmente, los países altamente industrializados liderados por Estados Unidos fueron buscando fuentes alternativas de provisión de REE y dirigieron su atención a los fondos oceánicos, donde también había llegado China.

Minería en los fondos oceánicos

Las continuas exploraciones de los fondos marinos, incrementadas en la última década, arrojaron evidencia no sólo de la existencia de REE en los Océanos Pacífico e Indico, sino de sus elevadas concentraciones. En comparación los dos sitios terrestres más grandes concentran el 1% de REE, mientras que en los nódulos polimetálicos y costras de ferromanganeso del Pacífico, ricos en cobalto, la cantidad de REE pesados alcanzaría el 26%. En India, se obtienen REE livianos en un 70-75% de las playas y las áreas costeras y offshore.

Si bien los nódulos polimetálicos se conocen desde hace 50 años, estudios recientes demostraron que los sedimentos no consolidados de los fondos marinos pueden ser buenos candidatos de recursos REE. No obstante existen todavía pocas investigaciones que incluyan evaluaciones cuantitativas de los minerales considerados críticos en las profundidades oceánicas. Por otra parte, las actividades en minería oceánica, se remontan a la década del 60, pero su impulso se perdió con el paso del tiempo debido a múltiples factores como las fluctuaciones en los precios de los metales, el acceso relativamente fácil a materias primas sobre la superficie terrestre, dificultades técnicas por falta de tecnología adecuada e incertidumbre jurídica.

En los fondos oceánicos existen principalmente tres tipos de recursos de gran interés económico: Nódulos polimetálicos (NP), Costras ferromagnesianas (CFM) y depósitos masivos de sulfuros, generados por las fumarolas hidrotermales. Descubiertos en 1870, permanecieron indiferentes al desarrollo tecnológico durante casi un siglo. El interés económico en los NP impulsó la formación de un consorcio integrado por Alemania, EEUU, Canadá, Japón, Francia, Bélgica, Italia entre otros. Este consorcio en las décadas del 60 y 70 se concentró en la evaluación de los depósitos de minerales del Pacífico, en Clarion Clipperton, así como en el desarrollo de tecnologías de extracción. Con la Convención de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CONVEMAR) en la década del 80 y la entrada en vigencia de la Autoridad Internacional de Fondos Marinos (ISA) en los 90, las actividades de exploración comenzaron a estar reguladas mediante contratos. Estas actividades eran realizadas principalmente por agencias gubernamentales hasta que a partir de 2010 llegan los actores privados a la industria de los minerales submarinos.

Su importancia ha adquirido nueva relevancia debido a cambios geopolíticos y a una mayor demanda del sector de las energías renovables no convencionales. Al primer trimestre de 2021 se han confirmado 31 contratos de exploración minera ubicados en los océanos Pacífico, Atlántico e Índico que involucran a 21 contratistas de todo el mundo entre empresas, autoridades gubernamentales e institutos de ciencia y tecnología (ver Tabla 2). Se encuentran presentes, a través de esos organismos y empresas, países como China, Francia, Alemania, India, Japón, Corea del Sur, Rusia y la Organización Conjunta Interoceánica (un consorcio integrado por Bulgaria, Cuba, República Checa, Polonia, Rusia y Eslovaquia), así como pequeños estados como las Islas Cook, Kiribati, Nauru, Singapur y Tonga.

Estado patrocinante de la Minería Oceánica	Empresa privada o Institución
China	China Minmetals Corporation
Islas Cook	Cook Islands Investment Corporation
Reino Unido	UK Seabed Resources Ltd
Singapur	Ocean Mineral Singapore Pte Ltd.
Bélgica	Global Sea Mineral Resources NV
Kiribati	Marawa Research and Exploration Ltd.
Tonga	Tonga Offshore Mining Limited
Nauru	Nauru Ocean Resources Inc.
Alemania	Federal Institute for Geosciences and Natural Resources of Germany
India	Government of India
Francia	Institut français de recherche pour l’exploitation de la mer
Japón	Deep Ocean Resources Development Co. Ltd.

Tabla 2. Listado de participantes en los de principales contratos

China, el mayor consumidor e importador de minerales y metales es un actor de peso que, no sólo participa en la mayoría de los contratos sino que ejerce presión para la creación de un código de minería “preventivo” a nivel internacional. Según Nugent, director del Pew Charitable Trusts Seabed Mining Project, no sólo se trata de interés económico sino de prestigio, “Xi Jinping tiene tres metas de profundidad: en el espacio, en el océano y en la tierra”. Esto puede ser un indicador de los recursos que China estaría dispuesta a aplicar a la consecución de estos objetivos.

También a esta altura resulta menester señalar algunos aspectos de la capacidad científico tecnológica de China en relación con la actividad de minería oceánica. A fines de 2020 China presentó un video en el cual su vehículo sumergible Fendouzhe (Ver Fig. 4) habría descendido a los 10.909 metros en Mariana Trench. Las características de este vehículo dan cuenta de algunas de las capacidades tecnológicas chinas en relación con los fondos oceánicos. Su estructura de titanio soporta la presión oceánica a una profundidad de 10.000 metros (+ de 32000 pies), está potenciado por baterías de litio y puede tomar muestras con sus brazos robóticos extensibles y operar con precisión de un centímetro.

*XINHUA*
**Figura 4. Vehículos Sumergibles chinos para exploración de fondos oceánicos.**

Se observa un avance notable desde la presentación de su primer vehículo sumergible en 2012, Jialong. Posteriormente presentó el Deep Sea Warrior, que operaba a 7000 metros de profundidad. Desde que fue puesto en servicio llevó a cabo 43 inmersiones y condujo investigaciones geológicas, geoquímicas y biológicas. En 2019, después de una onerosa modernización, volvió al servicio activo el vehículo sumergible Jialong con el ambicioso propósito de realizar una travesía alrededor del mundo. Su misión sería investigar la ubicación e identificación de sedimentos marinos en busca de REE, cobre, níquel, manganeso y cobalto para satisfacer los requerimientos futuros de tres de sus principales sectores productivos: la electrónica, la energía solar y la energía eólica. Algunos analistas sostienen que, sin importar cuanto tiempo resta para el agotamiento de las reservas terrestres de minerales críticos, los océanos ofrecen un caudal aún desconocido del que podrá abastecerse sin incurrir en los costos derivados de conflictos con otros actores.

La tecnología para la minería de fondos oceánicos se encuentra en transición de la etapa de experimentación a la de operaciones comerciales. Y la ventaja parece recaer nuevamente en China que posee vasta experiencia en prospección oceánica, aunque en tecnología de extracción se encuentre detrás de Japón, Corea y otras naciones occidentales como Francia y Estados Unidos. Pero la experiencia en adquisición de conocimiento por las investigaciones realizadas durante los últimos cuarenta años y su capacidad tecnológica en robótica todavía pueden darle una ventaja.

Los últimos dos Planes Quinquenales (12 de 2011-2015 y 13 de 2016-2020) dejaron en claro la intención del gobierno chino de participar activamente en el desarrollo de capacidades de explotación de recursos en fondos oceánicos. En la versión decimocuarta del Plan Quinquenal (2021-2025) se incluye un apartado especial sobre los océanos que por primera vez incluye la palabra “sostenible” para referirse a las actividades económicas. Ese podría resultar un indicio de que China pretende llevar sus nuevas ideas medioambientales a los océanos, atento a las implicaciones que estos tienen para las relaciones internacionales y la gobernanza de los denominados “global commons”. Estos últimos, los fondos marinos que quedan fuera de la jurisdicción de un país, han sido objeto de intensas actividades de exploración durante la década pasada.

También sus propuestas de regulación de actividades de minería oceánica están bajo observación internacional. China aprobó en 2016 la Ley de Minería en el Océano Profundo en 2016, seguida de otras normas para otorgar licencias en cumplimiento de lo acordado con la Autoridad Internacional de Fondos Marinos. China viene desempeñando un rol preponderante en este organismo desde su ingreso en 1996, a sólo dos años de su creación.

Las ambiciones y los avances de China en el campo de las “energías verdes”

Existe una estrecha relación entre los REE y su contribución al desarrollo del sector de las energías renovables. La atención internacional sobre el XIV Plan Quinquenal de Desarrollo Económico y Social de China estuvo concentrada en el compromiso del país asiático con la cuestión climática. Sin duda, la preocupación general rondaba en torno a la forma en que el principal emisor de gases invernadero del planeta podría dar cumplimiento a su decisión de alcanzar la neutralidad del carbono en 2060. Así lo había anunciado el presidente Xi Jinping en septiembre 2020, durante la 75ª Asamblea de Naciones Unidas. El documento en cuestión fue finalmente aprobado en marzo 2021, pero no logró despejar las dudas sobre la intención china de acelerar su contribución a reducir los efectos del cambio climático.

No obstante el desaliento de la comunidad ambiental, algunos expertos señalan que el objetivo del 2060 puede alcanzarse mediante un objetivo intermedio: la transición energética eficiente. Si China continúa el ritmo de avance alcanzado en el campo de las energías renovables, quizás pueda llegar a cumplir otra de las promesas de Xi Jiping: la efectuada en Dic 2020 en la Cumbre de Ambición Climática. Allí anunció que su país elevará la capacidad instalada de energía solar y eólica a más de 1200 millones de kilovatios (triplicando su capacidad actual) y a aumentar la participación de los combustibles no fósiles en el consumo de energía primaria en un 25%; ambas intenciones con una deadline en 2030.

Según datos de Trading Platforms, la capacidad de energía renovable instalada en el mundo alcanzó los 2.799 GW en 2020, frente a los 2538 acumulados en 2019. Un tercio de ella se concentra en China, que lidera el mercado mundial de energía renovable con 895 GW, secundado a una distancia considerable por Estados Unidos con 292 GW. El total de energía renovable producida en China no es superado ni sumando la capacidad de los cinco países que le siguen en la lista: Estados Unidos, Brasil, India, Alemania y Canadá. Todos ellos juntos alcanzaron una capacidad combinada de 809 GW en 2020. Japón fue el último país que tuvo una capacidad superior a 100 GW, mientras que España, Italia y Francia apenas lograron capacidad de 59 GW en el caso español, y de 55 GW en los otros dos en 2020.

Las distintas tecnologías renovables también experimentaron distintos niveles de crecimiento. En 2020, la energía hidroeléctrica, la bioenergía y la geotermia experimentaron un crecimiento modesto de entre el 1% y el 2%. Sin embargo, la energía eólica como la solar experimentaron un crecimiento interanual significativo (8,67%) en 2020. La eólica experimentó un crecimiento interanual de casi el 18%, mientras que la solar tuvo un crecimiento interanual del 21,6%.

A los fines del presente análisis nos limitaremos a considerar los avances de China en energía eólica y su relación con la potencialidad de provisión de recursos que ofrecen los fondos marinos.

Energía Eólica y Energía Eólica Marina

Según la empresa británica Wood Mackenzie, especializada en inteligencia de mercados, el camino de China hacia la neutralidad en carbono para 2060 puede resultar complementaria otras dos metas, la seguridad energética y los objetivos económicos. China intentará equilibrar los objetivos de la comunidad internacional con sus intereses en seguridad energética y sus ambiciones…¿sólo económicas?

Cumplir con su objetivo de carbono neutral requerirá un aumento del 75% de la demanda eléctrica actual para reemplazar los combustibles fósiles que, traducido en dólares implican 6.400 millones de inversión en energías renovables. Se prevé que ese crecimiento venga de la mano principalmente de la energía eólica y solar, así como de su almacenamiento.

Producir lo necesario para estas metas no representará una gran dificultad. China ya es el mayor fabricante mundial de turbinas eólicas y domina la producción mundial de módulos solares, con alrededor de dos tercios de los paneles fotovoltaicos producidos en el país. Sin mencionar la capacidad de los productores chinos en el exterior. China también lidera el suministro y procesamiento de la mayoría de las materias primas necesarias para baterías y otras tecnologías de cero carbono. Tres cuartas partes de la producción mundial de baterías de iones de litio, la mitad de los vehículos eléctricos del mundo y casi el 70% de todos los paneles solares se fabrican en China.

Sin embargo el principal desafío que enfrenta es garantizar el suministro seguro y competitivo de materias primas para este crecimiento. Y ese desafío ronda alrededor de cinco metales esenciales: cobre, aluminio, níquel, cobalto y litio. A pesar de una década de inversión china en activos de cobre en el extranjero, las grandes mineras occidentales continúan dominando. La dependencia de China de los mineros extranjeros para su suministro de cobre es una gran preocupación, razón por la que sus esfuerzos estarán dirigidos a alcanzar un mayor control de otras materias primas. La producción nacional y extranjera de cobre, esencial para la transmisión eléctrica, el cableado y las turbinas eólicas, a partir de sus reservas nacionales apenas alcanza el 16% del total que requiere. Tras una década de inversión en activos de cobre en el extranjero no ha podido revertir el dominio de las grandes mineras occidentales. Es así que el logro de las metas chinas en energías renovables dependerá en gran medida del acceso a recursos tanto terrestres como oceánicos.

Por otra parte, la energía eólica marina se consolida como una de las tecnologías más relevantes para descarbonizar el sistema energético y lograr neutralidad cero neto. El Banco Mundial señala que, con la tecnología disponible en la actualidad, el potencial eólico marino a nivel mundial es de 71.000 GW, por lo que este recurso será clave para mantener el calentamiento global por debajo de los niveles preindustriales de 1,5 ° C, además de la generación de importantes beneficios económicos. Acelerar la comercialización de la energía eólica marina flotante en esta década también será crucial para desarrollar el sector.

En relación con la energía eólica marina (Ver Fig. 5) a nivel mundial, podemos señalar que este segmento industrial tuvo su segundo mejor año en 2020 con la instalación de más de 6 GW nuevos, según datos de otra empresa de inteligencia de mercados, GWEC. A pesar de los impactos de la pandemia que afectaron a otros sectores energéticos, este segmento logró mantener su tasa de crecimiento gracias al impulso de China. Por tercer año consecutivo se ubica en la cima del sector global, y sólo en 2020 la capacidad instalada supera el 50% del guarismo mundial. Aparte de China (50,45%), sólo se destacan algunos países europeos, como Holanda y Bélgica (24,62% y 11,59%), Corea del Sur (0,99) y Estados Unidos (0,20) con nuevas capacidades instaladas. Portugal fue el único país que instaló una plataforma flotante de energía eólica marina en el mismo período.

La capacidad eólica marina global ahora supera los 35 GW, un aumento del 106 por ciento solo en los últimos 5 años. China ha superado a Alemania en términos de instalaciones acumuladas, convirtiéndose en la segunda eólica marina más grande a nivel mundial, detrás del Reino Unido que ocupa el primer lugar

*China Daily News*
Figura 5. Plataforma Eólica Marina

Los expertos prevén que el crecimiento récord continúe en China durante el 2021 de cara a su meta de neutralidad cero. Una importante contribución vendrá de la provincia de Shandong que prevé asignar un total de 23 GW de proyectos eólicos para 2025. Este objetivo podrá potenciarse gracias al reciente acuerdo celebrado entre el gigante energético europeo noruego EQUINOR con el astillero chino CIMC RAFFLES para desarrollar proyectos eólicos marinos frente a la mencionada provincia.

El apetito internacional por las Tierras Raras

La posición dominante de China en el mercado de las tierras raras, tanto en la oferta como en la demanda, no es una preocupación nueva en el ámbito internacional. La producción correspondiente a la minería y al refinado en el país asiático está controlada por cuotas asignadas a seis empresas estatales, que están altamente integradas en toda la cadena de suministro de tierras raras.

Los peores temores se hicieron evidentes en 2010 a causa de un incidente diplomático por los territorios en disputa del Archipiélago Diaoyu o Islas Senkaku entre Japón y China. Este último decidió como medida coercitiva imponer un embargo a la entrega de metales de tierras raras a los puertos japoneses, generando un aumento en el precio internacional cercano al 700% (ver Fig. 6).

***CSIS China Power Project***
**Figura 6. Evolución de precios internacionales de Tierras Raras 2000-2020**

A pesar del impacto que causó el incidente de 2010 y cuyas consecuencias se extendieron hasta 2014, el acceso a este mercado no ha sido fácil para ningún país. Recién en 2015 se comienza a observar una tenue participación por parte de otros actores internacionales y en 2020 comenzaron a surgir actores no procedentes de China en el segmento de producción de concentrados de minerales de tierras raras, pero gran parte de esta materia prima fue absorbida por el mercado interno chino. Más allá de los pronósticos de crecimiento y recuperación post-Covid del sector que rondan un 10% interanual, la apuesta fuerte viene impulsada por la “Agenda Verde”. En efecto, los productos de tierras raras se emplean en la generación de energía renovable y en el trasporte de “emisión cero” mediante el uso de imanes permanentes en turbinas eólicas y en los sistemas de transmisión de vehículos híbridos y eléctricos, entre otras aplicaciones.

En este sentido, a partir de mediados de 2019 se observa en algunos países, particularmente Estados Unidos, Rusia, la Unión Europea y Australia, una tendencia a acelerar los esfuerzos para reducir esta dependencia mediante la implementación de nuevas estrategias. Como mencionamos anteriormente, el año 2020 con la pandemia COVID-19 ha resaltado aún más el grado de dependencia de Occidente de los recursos estratégicos y de los productos refinados provistos por China.

Teniendo en cuenta que los REE se encuentran presentes en una variedad de minerales, esto no significa que tengan la misma viabilidad económica para iniciar la extracción conforme a los precios actuales y la tecnología disponible. Si un país determinado tuviera la intención de aumentar la demanda nacional de REE deberá implementar diferentes estrategias que incluyen la localización de reservas geológicas adicionales, reducir los costos de la extracción de REE a partir de otros minerales, aumentar las tecnologías disponibles para producir REE a través de procesos de reciclado y aumentar la sostenibilidad de los REE para cada uso específico, entre otros. No obstante ello, el incidente de 2010 entre China y Japón, que se extendió hasta 2014, dejó sus huellas. Alrededor de 15 países se lanzaron tras la exploración de los REE, llegando a iniciar alrededor de 40 grandes proyectos de exploración que suman una cantidad estimada de recursos en 3000 millones de toneladas métricas. Como consecuencia de ello, hasta 2017 se registraban cerca de una decena de sitios de extracción de REE (ver Tabla 3).

Nombre del Sitio	Origen	Recursos en TM
Mount Weld	Australia	23,9
Buena Norte	Brasil	—-
Bayan Obo	China	800
Daluxiang	China	15,2
Maoniuping	China	50,2
Mar del Sur de China	China	—-
Weishan	China	—-
Karnasurt	Rusia	—-
Mountain Pass	EEUU	16,7
Dong Pao	Vietnam	—-

USGS 2017

Tabla 3. Sitios de Extracción Activos a 2017.

Unión Europea

La Unión Europea, con un sector tecnológico altamente dependiente de las importaciones, no relacionó esta dependencia con las Tierras Raras hasta 2008 cuando la Comisión Europea (CE) formalizó una Iniciativa de Materias Primas que recién se plasmó en un planeamiento estratégico en 2011. Ese año se adoptó una estrategia dirigida a garantizar el acceso a materias primas en mercados globales a precios no distorsionados, potenciar un suministro sostenible de fuentes europeas y reducir el consumo de materias primas primarias.

Comisión Europea 2017
Figura 7 – Distribución de países productores de materias primas críticas para la UE

Sin embargo recién en 2017 la CE presenta el Informe “CRM List” ( “Lista de materias primas críticas para la UE”) (Ver Fig. 7) donde no sólo los elementos de Tierras Raras Livianas y Pesadas encabezan la lista, sino que le otorgan la máxima calificación en relación con su importancia económica y el nivel de riesgo asociado a la provisión de estos recursos, dejando bien en claro que existe un muy bajo a inexistente margen de sustitución para estos materiales. En 2020 lanzó su Plan de Acción sobre Materias Primas Críticas y puso en marcha la Alianza Europea de Materias Primas. Esta alianza se centrará en las necesidades más apremiantes a las que se enfrenta Europa: aumentar la capacidad de recuperación de la UE en las cadenas de valor de las tierras raras y los imanes, que son vitales para los ecosistemas industriales de Europa. Las medidas tienen por objeto promover la transición de la UE a una economía ecológica y digital, y aumentar la capacidad de recuperación de Europa en las tecnologías clave necesarias para esa transición.

Federación Rusa

Rusia, dentro de sus planes estratégicos relativos al sector minero, contempla una iniciativa para incrementar la producción doméstica de REE no sólo para preservar una porción de la innovación tecnológica global. Su mayor preocupación gira en torno a la relación “inestable” que existe entre Estados Unidos y China, dado que sabe que las crecientes tensiones políticas entre estos dos actores pueden generar presiones geopolíticas a las que no estará ajena. Tiene previsto realizar inversiones por valor de 1.500 millones de dólares en actividades de extracción de tierras raras e infraestructura asociada. Según sus estimaciones, prevé obtener alrededor de 12 millones de toneladas en esos materiales, que representan alrededor de una décima parte de la producción global. En la actualidad produce 1,3% del total mundial de tierras raras, con previsiones de aumentar su participación en un 10% durante la próxima década.

Estados Unidos

Estados Unidos fue el principal productor de REE entre 1960 y 1985, concentrando toda la actividad en la mina de Mountain Pass en California (Ver Fig. 8). A mediados de la década del 80 cierra las operaciones en Mountain Pass, y coincidentemente China inicia sus operaciones de extracción de REE. El país asiático se convirtió rápidamente en el principal productor, llegando en 2010 a producir el 85% de REE y ofrecer al mercado internacional el 95% de productos REE procesados, del volumen total mundial.

A partir de ese momento Estados Unidos importaba el 80% de los compuestos y metales REE a China y el 20% restante proveniente de terceros países eran derivados de otras importaciones chinas. A pesar que Estados Unidos aún contaba con reservas nacionales, hasta 2019 importaba el 100% de lo que consumía en REE y exportaba parte de los concentrados de REE para procesamiento en el exterior debido a la falta de plantas locales de procesamiento.

En 2020 Estados Unidos inició acciones tendientes a revertir esta situación o al menos reducir en parte su dependencia de China. Impulsa un desarrollo forzado de su industria con fondos federales y reducciones impositivas, en paralelo con la diversificación de sus fuentes, para lo cual apela a todo su arsenal tecnológico, drones y sensores especialmente, con la finalidad de localizar potenciales reservas en su territorio. Fortalece sus alianzas con Canadá y Australia mediante el despliegue de proyectos conjuntos destinados al refinado de los REE. Recordemos que Canadá es un productor líder de níquel y cobalto además de integrar la recientemente creada Iniciativa de Gobernanza de Recursos Energéticos (ERGI), destinada a encontrar nuevas fuentes de materiales críticos fuera de China. Sin embargo, según los expertos esta reanudación de actividades en el sector de las REE no será suficiente para librarse de China, al menos en el mediano plazo.

En 2019 la producción de tierras raras en Estados Unidos aumentó un 44%, lo que significó pasar del cuarto al segundo puesto en el tablero global. Incluso a pesar de sus esfuerzos, su participación del mercado no superó el 12%, una cuota muy distante del 63% que detenta China según datos del Servicio Geológico de Estados Unidos para 2019. El incremento obedeció a la reapertura de su principal y única mina de REE, Mountain Pass en California. Tras años de cierres y aperturas el sitio volvió a la actividad en 2017. Anteriormente había estado activo entre 2012 y 2015, a raíz del affaire diplomático sino-japonés, pero su contribución a la producción global de REE sólo fue del 4% en todo el período. El principal caudal de REE siempre provino de este sitio que, en 2002 debió cerrar por filtración de residuos radiactivos de torio y uranio como consecuencia de la explotación de REE.

*USGS 2020*
Figura 8. Sito Mountain Pass en California, EEUU

El reinicio de operaciones de 2017 de Mountain Pass fue posible, paradoja mediante, gracias a un acuerdo de inversores en el que también participó la empresa china Shenghe Resources, uno de los principales actores del sector. La incomodidad de Estados Unidos con el dominio chino llevó a asignar a los REE la categoría de “recursos imprescindibles para la seguridad nacional y económica”, según House Mountain Partners, una consultora de materias primas con sede en New York. Durante las negociaciones con Shenghe Resources, impuso la condición que China debía comprar dos tipos específicos de tierra raras a Estados Unidos: escandio e itrio, con aplicaciones en el área de defensa, aeronáutica y fabricación de televisores. El objetivo norteamericano fue fortalecer su industria local en primer término, porque la producción norteamericana de estos dos materiales en el sitio californiano todavía es incipiente.

En agosto 2020 una publicación del Wall Street Journal daba cuenta de las intenciones, no concretadas, del expresidente Trump de comprar Groenlandia, una región autónoma de Dinamarca. La isla es rica en recursos naturales, especialmente en REE. En esa localización se desarrolla el proyecto Kvanefjeld, liderado por la australiana Greenland Minerals, donde también participa la empresa china Shenghe Resources. Este proyecto prevé en el futuro suministrar entre un 20-30% de la demanda global de esos metales.

Estados Unidos continúa asediado por la amenaza de una escalada de China en el conflicto comercial bilateral que pueda derivar en una suspensión de las exportaciones de diferentes minerales críticos para vastos sectores industriales que motorizan la economía norteamericana.

En este punto, se revaloriza la relación de Estados Unidos con Australia, poniendo a este último en una situación geoestratégica complicada. Muchos son los acuerdos comerciales que ha mantenido con China durante las décadas pasadas, importantes son las reservas de REE en Australia y lo que su desarrollo podría significar para la economía de ese país, pero también importantes y de muy larga data (desde la Primera Guerra Mundial) son los lazos geopolíticos y militares que la unen a Estados Unidos.

Australia

Se estima que Australia es la sexta reserva mundial en REE. En 1990 casi se desconocía la potencialidad de su territorio en relación con estos materiales pero, en la actualidad y gracias a las nuevas tecnologías, existirían más de 26 millones de toneladas en reservas estimadas, de las cuales sólo 4 millones de toneladas tendrían valor económico. El gobierno australiano tiene en ejecución una política firme de desarrollo de nuevas capacidades industriales con estos materiales. En ese sentido, lanzó su Estrategia de Minerales Críticos y estableció en enero 2020 una Oficina de Asesoramiento para las Actividades relacionadas con estos recursos, con el objetivo de facilitar las inversiones, los planes de financiación y acceso a los mercados.

En noviembre 2019, con la intención de contrarrestar la potencial amenaza china, Estados Unidos y Australia, a través de Geoscience Australia y el US Geological Service, decidieron formalizar una asociación específicamente destinada al desarrollo de nuevas fuentes de minerales críticos, incluidos los REE, el cobalto y el tungsteno.

Australia espera beneficiarse con esta asociación, ya que sabe que la implementación unilateral de una industria de REE no es una tarea fácil. Las actividades de minería de REE son a menudo difíciles en términos ecológicos y económicos. La factibilidad de estos recursos se determina por múltiples factores, como el grado de pureza, costo de procesamiento y concentración relativa de REE. También preocupan al gobierno los grupos ambientalistas australianos. La incidencia de estos en la opinión pública es más fuerte que los grupos chinos, y la explotación de REE contiene residuos radiactivos de Torio y Uranio, un tema que sin duda generará conflictos internos.

Australia no posee capacidad de procesamiento instalada que justamente es la principal fuente de ingresos de China. Pero Lynas Corporation, el mayor proveedor australiano de REE fuera de China, posee una planta de procesamiento en Geben, Malasia. Esta planta, próxima al Puerto de Kuantan, ha sido objeto de denuncias y protestas exigiendo su cierre por temor a la radiación contaminante. También es propietaria de Mount Weld, uno de los sitios mineros con REE de mejor calidad del mundo, ubicado en Australia Occidental, y de la Planta de Concentrados que inició actividades en 2011. Según Reuters, el Departamento de Defensa de Estados Unidos se encuentra en negociaciones con el gobierno de Australia para instalar una nueva planta de procesamiento de REE.

Conclusiones

Lo primero que debemos dejar en claro es que la cuestión presentada en este artículo representa solamente una de las múltiples aristas que tiene el complejo entramado de elementos que fluctúan dentro del triángulo estratégico que conforman los intereses tecnológicos, económicos y de poder de los dos principales antagonistas, China y Estados Unidos. Pero podemos destacar que, dado el rol crítico que se les asigna, las REE en tierra o en los fondos marinos serán un tema recurrente.

La vasta experiencia de China en investigación y exploración de los fondos marinos durante la década pasada, así como la evolución de las capacidades tecnológicas asociadas, colocaría a China en posición de ventaja frente a otros actores para alcanzar un mejor aprovechamiento de los recursos alojados en las profundidades oceánicas. Pero habrá que observar cuán sustentable es el compromiso de su discurso ecológico llegado el momento en que se produzcan las primeras señales de agotamiento de las reservas terrestres de minerales críticos para su desarrollo tecnológico industrial.

También resultaría favorable la situación en la que se encuentra en el mercado global con respecto a la cadena de suministro de tierras raras a pesar de las percepciones negativas que la misma despierta en sus contrapartes occidentales y vecinos asiáticos. No parece que en el mediano plazo surjan competidores fuertes en este terreno.

Los minerales críticos, como las tierras raras, son tan vitales para el desarrollo económico vinculado al dominio de tecnologías avanzadas para China como para cualquier otro país con los mismos intereses pero muy particularmente, para Estados Unidos. China por su parte no pareciera tener prisa en la resolución de este conflicto, porque su cuota de poder en este terreno todavía es sólida. Y si llegara a cumplir las metas propuestas de neutralidad cero, mediante un fuerte impulso a sus ya avanzadas capacidades en energías renovables volvería a colocarse un paso más adelante de Estados Unidos, pero esta vez logrando el tan ansiado reconocimiento internacional en la lucha contra el impacto del cambio climático. Tema que para Estados Unidos todavía está pendiente.

En los últimos tiempos se ha vinculado el tema de las tierras raras en los fondos oceánicos con los reclamos de soberanía de China en el Mar del Sur de China. Si bien no podría descartarse que sea un argumento más para que el país asiático intente justificar su reclamo, no se observan elementos que permitan determinar la preeminencia de este tema por encima de los ya conocidos. La idea de que existe una amenaza a los recursos sumergidos en esa zona por el momento sólo proviene de Occidente.

En definitiva China parece haber aprendido y comprendido la narrativa occidental y se muestra proclive no sólo a jugar el mismo juego, sino a esperar que su contrincante mueva primero. Y si éste último quiere ganar la partida, va a necesitar nuevas técnicas de negociación-coerción para sorprender al gigante asiático del siglo XXI.

* Consultora Independiente en Riesgos Tecnológicos. Profesora en la Diplomatura de Ciberseguridad y Ciberdefensa de la Escuela Superior de Guerra Conjunta.

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Artículo publicado en Boletín Nª3 del Observatorio Estratégico de los Mares de China de la Escuela Superior de Guerra Conjunta de las Fuerzas Armadas, https://www.esgcffaa.edu.ar/maresdechina/boletin/boletin3-05-2021_Tendencias%20Los%20fondos%20marinos%20y%20las%20ambiciones%20tecnologicas%20de%20China.pdf

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Bolivia

EL DERECHO BOLIVIANO DE LIBRE TRÁNSITO DESDE Y HACIA EL MAR

17 junio, 2021 SAEEG Deja un comentario

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Andrés Guzmán Escobari*

Introducción

Actualmente todos los países sin litoral gozan de un derecho de libre tránsito amplio e irrestricto sobre el espacio físico que se encuentra entre su territorio y el mar. Así lo señalan las Convenciones multilaterales sobre la materia que, como se verá en este artículo, han sido suscritas y en su mayoría ratificadas por Bolivia, como una muestra de la importancia que la diplomacia boliviana siempre le ha dado a su derecho de libre tránsito desde y hacia el mar.

Pero cuando el derecho internacional comenzó a reconocer el derecho de libre tránsito de los países sin costa marítima, a partir de 1965, con la firma de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Comercio de Tránsito de los Estados sin Litoral, Bolivia ya había suscrito tratados de libre tránsito con todos sus vecinos.

Por esos motivos, en este artículo haremos un recuento de todos los acuerdos bilaterales de libre tránsito firmados por Bolivia, haciendo especial énfasis en el caso de Chile por ser el de mayor importancia para el comercio boliviano; y, en una segunda parte, haremos una revisión de todas las Convenciones multilaterales sobre la materia, que han consagrado el derecho libre tránsito de los países sin litoral sobre la base de los principios de la libertad en alta mar y de compartir el Patrimonio Común de la Humanidad, para lo cual asignaremos especial atención a la participación boliviana.

Los acuerdos de libre tránsito suscritos por Bolivia con sus cinco vecinos

En un primer momento, Bolivia suscribió los tratados de 1867 y 1868 con Brasil y Argentina respectivamente, en los que se garantiza su libre tránsito fluvial hacia el Atlántico y más adelante, como consecuencia de la pérdida que de su único acceso soberano al mar en manos de Chile, los gobiernos de Rio de Janeiro y Buenos Aires ampliaron ese derecho de libre tránsito a las vías terrestres mediante los tratados de 1910 y 1938 en el primer caso y de 1937 en el segundo (Ministerio de Relaciones Exteriores de Bolivia, 1943: V).

Con el Paraguay, que es un país que nació sin litoral y que es el único que comparte actualmente con Bolivia esa condición en todo el hemisferio occidental, se suscribieron solo dos acuerdos de libre tránsito fluvial y terrestre: el Tratado de Paz, Amistad y Límites de 1938 (artículo 7) y el Protocolo sobre Cooperación Económica y Facilidades de Tránsito de 1939 (artículo 2).

En cambio, con los países del Pacífico, por la problemática intrínseca y el mayor tráfico terrestre, se suscribieron una gran cantidad de acuerdos que definen con bastante precisión las condiciones y características que tiene el derecho de libre tránsito de Bolivia en territorio y puertos de Perú y Chile.

En el caso del Perú, que hasta la guerra del Pacífico (1879-1884) tenía en su poder el puerto de Arica, que siempre fue “el puerto natural de Bolivia” por su cercanía y accesibilidad, se suscribió el primer Tratado de libre tránsito en 1863. En ese tratado se establece que para Bolivia continuará “la absoluta libertad de tránsito que hoy disfruta por Arica, para todos los productos de su suelo e industria que exporta al exterior, así como las mercaderías de ultramar que se internen a Bolivia por aquella vía” (artículo 25). Luego, al cambiar la configuración de los dominios sobre las costas del Pacífico sur a consecuencia de la guerra, se suscribieron los acuerdos de 1905, 1908, 1917 (dos instrumentos), 1918 y finalmente 1948, cuando se suscribió el Convenio de Tránsito Perú-Boliviano de 15 de junio de ese año, por el que ambos países acordaron “otorgarse mutuamente libre tránsito por sus respecticos territorios, de forma irrestricta, en todo tiempo y circunstancias y para toda clase de carga” (artículo 1).

Respecto a Chile, que por su importancia para el comercio boliviano ahondaremos un poco más en las circunstancias en que se firmaron los acuerdos de libre tránsito, es importante recordar que después de la guerra del Pacífico, en el periodo que transcurrió desde la firma del Pacto de Tregua de 1884 hasta la suscripción del Tratado de Paz de 1904, el comercio boliviano se vio obligado a transitar por el territorio ocupado por las armas chilenas (Tacna inclusive) y a pagar altas tarifas de paso. En efecto, el Pacto de Tregua dispuso el pago de aranceles en el puerto de Arica y prohibió el establecimiento de aduanas bolivianas en territorio boliviano, hasta que se hubiesen completado los pagos por indemnización de guerra y otras deudas (artículo 6).

Todas estas disposiciones, que en Bolivia se conocieron como “el dogal aduanero”, obstaculizaron seriamente el desarrollo de la economía boliviana y llevaron a los exportadores de minerales bolivianos a buscar salida por el Atlántico (Querejazu 1979: 727). Esta difícil situación para el comercio boliviano duró hasta 1904, cuando ambos países acordaron reemplazar el régimen comercial y aduanero impuesto en el Pacto de Tregua por el más amplio y perpetuo derecho de libre tránsito. En efecto, el 20 de octubre de 1904 se firmó el Tratado de Paz y Amistad con Chile, que además de establecer ese derecho, significó la eliminación de los aranceles mencionados y permitió a Bolivia recuperar su independencia aduanera.

A cambio de su vasto, rico y único Litoral, a través del Tratado de 1904 y sus acuerdos complementarios, Bolivia obtuvo un derecho de libre tránsito sobre territorio y puertos chilenos que incluye: exención de impuestos, almacenamiento gratuito hasta por un año para importaciones y hasta 60 días para exportaciones, permiso para construir agencias aduaneras en los puertos de Arica y Antofagasta, jurisdicción absoluta sobre la carga en tránsito hacia y desde territorio boliviano y un ferrocarril que debía unir el puerto de Arica con El Alto de La Paz.

Sin embargo, la aplicación de estos derechos ha sido objeto de constantes reclamos por parte de Bolivia que ha denunciado diversos incumplimientos de Chile a los acuerdos bilaterales. Los más memorables son los de 1928, 1933 y 1952, que provocaron serias tensiones entre ambos gobiernos y merecieron nuevos acuerdos de aclaración.

En 1928 y 1933, el gobierno chileno interrumpió el paso de los cargamentos de armas que Bolivia necesitaba para defender su soberanía en el Chaco boreal, donde estaba librando una guerra contra Paraguay (Barros, 1970: 717). En esa oportunidad, Chile argumentó que el derecho de libre tránsito boliviano no incluía armas y que, como país neutral en el conflicto boliviano-paraguayo, no podía permitir el paso de material bélico por su territorio a ninguno de los dos beligerantes (Guzmán, 2015: 171-182). Por ese motivo, la carga tuvo que ser desviada a través de puertos peruanos, con el consiguiente daño en vidas, tiempo y dinero (Escobari, 2013: I 140).

Los reclamos bolivianos llevaron a Chile a reconocer por escrito cuál era el verdadero alcance del derecho de libre tránsito de Bolivia en territorio y puertos chilenos. El nuevo convenio se firmó el 16 de agosto de 1937 (Ostria, 1953: 64) con el nombre de Convención de Tráfico, que a la letra establece: “El gobierno de Chile, de conformidad con el artículo VI del Tratado de Paz y Amistad de 1904, reconoce y garantiza el más amplio y libre tránsito a través de su territorio y puertos mayores para las personas y cargas que crucen por su territorio de o para Bolivia. Dentro de las estipulaciones vigentes el libre tránsito comprende todo clase de carga y en todo tiempo sin excepción alguna” (Artículo 1).

Asimismo, en 1952, las autoridades judiciales chilenas ordenaron la detención de un cargamento de herramientas y suministros, con destino a las minas recientemente nacionalizadas en Bolivia. La razón que argumentaron fue que el Estado boliviano no era el dueño de ese cargamento, sino los señores Adrián Patiño, Mauricio Hochschild y Carlos Aramayo, más conocidos como «los barones del estaño». Estos señores, aunque habían sido los legítimos dueños de las minas hasta agosto de 1952, habían perdido ese estatus cuando el gobierno boliviano decidió nacionalizarlas. Por ello, “los barones del estaño”, en un claro intento por sabotear el proceso de nacionalización, solicitaron a las autoridades chilenas desviar ese cargamento a otro destino. Sin embargo, luego de unas semanas, el impasse se resolvió con el despacho de la carga a su destino original vía aérea, ya que, una vez resuelto el asunto con las autoridades judiciales chilenas, los encargados del ferrocarril Arica-La Paz, también se negaron a trasladar el cargamento por temor a las represalias que podrían tomar los poderosos “barones del estaño” (Olavarria 1962: II 183-185 y Alipaz 2006: 126).

En esa ocasión, Chile también aceptó aclarar lo pactado y el 25 de enero de 1953, ambos países firmaron la Declaración de Arica que textualmente indica: “Toda clase de carga, sin excepción alguna, en tránsito por territorio chileno, de o para Bolivia, se halla sujeta a la jurisdicción y competencia exclusivas de las autoridades aduaneras bolivianas, representadas por los respectivos agentes aduaneros acreditados por el Gobierno de Bolivia, desde el momento en que las autoridades chilenas entregan la carga a los agentes aduaneros bolivianos. Esta entrega, de acuerdo con la letra y el espíritu de la Convención [de 1937], debe ser hecha en el momento mismo en que la carga arribe a puerto chileno sin que pueda ser interferida por ninguna autoridad. Cualquiera que sea el recinto en el que se deposite la carga, se considera también recinto aduanero boliviano” (Artículo 1).

Subsiguientemente, en la década de 1960, el gobierno chileno adoptó medidas para modernizar y mejorar la administración y operación de sus puertos, creando una serie de empresas autónomas del Estado, entre las que destaca la Empresa Portuaria de Chile (EMPORCHI), que ejercía un monopolio en la prestación de los servicios portuarios[1]. Esta situación generó serios problemas en la implementación e interpretación de los acuerdos de libre tránsito suscritos entre La Paz y Santiago, puesto que, según las autoridades bolivianas, el monopolio de EMPROCHI no era compatible con lo establecido en el Tratado de 1904 y sus acuerdos complementarios. Motivo por el cual, en 1975, ambos países, con ayuda de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), definieron cuáles serían los pasos y responsabilidades de cada parte en el proceso de importación de las mercancías en tránsito a Bolivia, en lo que se llamó: Sistema Integrado de Transito – SIT (ASP-B, 2016: 7).

Si bien el SIT contribuyó a ordenar las faenas portuarias y aumentar la eficiencia de los procedimientos de importación en el puerto de Arica, sus disposiciones no alcanzaron a otras terminales portuarias que también sirven al comercio boliviano, ni tampoco incluyó a los procesos de exportación. Esto se sumó al hecho de que el mayor problema —el monopolio que ejercía EMPORCHI— no se había resuelto. Recién a partir 1981, con la aprobación de las leyes 18.011, 18.032 y 18.042, el Estado chileno terminó con ese monopolio e implementó un sistema multi-operado que permitía el libre acceso de cualquier empresa privada a la movilización de las cargas desde el barco a los lugares de acopio. Lo que se tradujo en servicios más eficientes y de menores costos que, a su vez, propició la libre competencia.

No obstante, el nuevo sistema no fue capaz de enfrentar el crecimiento del comercio exterior, ni de atraer las inversiones necesarias para mejorar la infraestructura. Por lo cual, en 1997, y en consonancia con las recetas neoliberales que sugerían privatizar todos los ámbitos de administración estatal, el gobierno de Chile promulgó la ley 19.542 de Modernización del Sector Portuario Estatal que significó el descarte del sistema multi-operado y, en la práctica, también del SIT. En efecto, esta nueva disposición eliminó a EMPORCHI, creó 10 empresas portuarias estatales y abrió la posibilidad para que los privados puedan operar e invertir en los frentes de atraque (Agramont et al, 2016: 112).

De acuerdo a esta ley, que no fue consensuada con Bolivia a pesar de que el Tratado de 1904 establece que “ambos gobiernos” acordarán, en actos especiales, la reglamentación del libre tránsito; el Estado chileno privatizó todos sus puertos, lo que dio lugar a nuevos reclamos de Bolivia, que desde el anuncio de la ley 12.542 en 1997, hizo conocer su reserva por las medidas unilaterales que estaba aplicando Chile para privatizar sus puertos (Emol, 06/08/2004; Mundo Marítimo, 06/02/2004; BBCmundo.com, 13/01/2004).

El gobierno chileno hizo caso omiso a los reclamos de La Paz y continuó con el proceso de privatización hasta completarlo. Motivo por el cual, a partir de entonces los problemas se han centrado en las decisiones unilaterales que adoptan las empresas privadas, que cada cierto tiempo se traducen en incrementos de las tarifas portuarias y en el desconocimiento de la jurisdicción sobre la carga en tránsito a Bolivia, que, como hemos visto, según lo acordado, les corresponde exclusivamente a las autoridades bolivianas. El problema parece no tener fin porque Bolivia no ha reconocido a las empresas privadas que operan los puertos chilenos como sucesoras del Estado de Chile, en lo que se refiere al cumplimiento de los acuerdos de libre tránsito suscritos entre ambos países.

Otra concesión estipulada en el Tratado de 1904 que ha generado problemas en el último tiempo, es el Ferrocarril Arica – La Paz, que ha estado totalmente paralizado en el lado chileno de la frontera desde 2005, cuando la empresa privada que lo administraba se declaró en quiebra. Respecto a este nuevo incumplimiento de Chile a lo pactado, que se verificó porque ambos países se obligaron a mantener el libre tráfico del ferrocarril “a perpetuidad” mediante la Convención sobre la Construcción y Explotación del Ferrocarril de 1905 (artículo 12); el actual gobierno de Bolivia, en contraposición a la histórica defensa del derecho de libre tránsito, ha decidido interrumpir el proceso de rehabilitación de la vía que se venía gestando entre las empresas ferroviarias involucradas, por privilegiar los intereses del sector del transporte pesado internacional, que se rehúsa a consentir la reposición del vía férrea por temor a que les haga competencia (Portal Portuario, 13/05/2021).

Los acuerdos multilaterales sobre libre tránsito: la participación de Bolivia

Todas las acciones que Bolivia emprendió frente a sus vecinos en defensa de su derecho de libre tránsito desde y hacia el mar se complementaron después en el ámbito multilateral, cuando la comunidad internacional empezó a prestarle atención a los problemas que enfrentan los Estados sin litoral. En todo ese proceso que duró casi seis décadas, Bolivia participó activamente, apoyando el reconocimiento de dicho derecho que, como ya se dijo, se logró a partir de 1965, cuando se suscribió la Convención sobre el Comercio de Tránsito de los Estados sin Litoral (Uprety, 2006: 69).

El primer paso se dio en 1921, con el Convenio de Barcelona y el Estatuto de Libertad de Tránsito, que fue firmado por Bolivia, pero que el Congreso nunca ratificó. Este acuerdo establece que “las medidas tomadas por los Estados Contratantes para regular y reenviar el tráfico a través del territorio bajo su soberanía o autoridad facilitarán el libre tránsito por ferrocarril o vía fluvial en rutas en uso convenientes para el tránsito internacional” (artículo 2 del Estatuto).

Si bien solo se refiere a una “libertad” de acceso y no a un “derecho”, el Convenio de Barcelona y su Estatuto fueron un avance importante en esta cuestión considerando la mayor relevancia que en ese entonces se le daba al principio de soberanía de los Estados, que de acuerdo a la interpretación de la época, se contraponía o contradecía al derecho de libre tránsito que alegaban los países sin costa marítima (Uprety, 2006: 49).

Posteriormente, cuando el sistema de la ONU encaminó sus esfuerzos a regular y normar el comercio internacional, la Libertad de Tránsito fue nuevamente considerada en el Acta Final de la Conferencia de Comercio y Empleo, más conocida como la Carta de La Habana de 1947, que también fue suscrita por Bolivia. A pesar de que ese acuerdo nunca entró en vigor, bien puede considerarse que contribuyó al proceso que aquí comentamos, porque sentó las bases para la adopción del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT por sus siglas en inglés). En efecto, este último acuerdo, que Bolivia firmó recién en 1989, reafirma los principios establecidos por el Estatuto de Barcelona, en cuanto a que “Habrá libertad de tránsito en los territorios de las partes contratantes para las mercancías que se dirijan o se originen en la otra parte contratante”.

En 1957, cuando la Asamblea General de la ONU convocó a la Primera Conferencia sobre el Derecho del Mar, Bolivia jugó un papel decisivo en la adopción de la recomendación que se incluyó en la Resolución 1105, para examinar la cuestión del libre acceso al mar, según lo establecido en la práctica internacional y los tratados bilaterales (Tredinnick, 1995: 230). En este sentido, la Conferencia celebrada en Ginebra en 1958 estableció una comisión para tal efecto, la Quinta Comisión. En esa instancia, en la que Bolivia ocupó la vicepresidencia[2], los Países Sin Litoral (PSL) tuvieron su primera discusión con los Países de Tránsito (PDT) sobre el derecho al libre tránsito (Uprety, 2006: 63).

En el proceso de discusión, Bolivia junto a otros 18 países, presentaron una propuesta que definía el derecho de libre acceso al mar como: “Todo Estado sin litoral (Estado del interior) tiene el derecho de libre acceso al mar. Este derecho dimana del principio fundamental de la libertad de los mares”. No obstante, la Quinta Comisión que tenía una mayoría de PDT decidió aprobar un proyecto presentado por Suiza que se incluyó finalmente en la Convención de Ginebra sobre Alta Mar de la siguiente manera: “Para disfrutar de la libertad de los mares en igualdad de condiciones con los Estados costeros, los Estados sin litoral deberán tener libre acceso al mar. A tal fin, los Estados situados entre el mar y un Estado sin litoral garantizarán, de común acuerdo con este último y en conformidad con las Convenciones internacionales existentes:

Al Estado sin litoral, en condiciones de reciprocidad, el libre tránsito por su territorio.
Al los buques que enarbolen la bandera de este Estado, el mismo trato que a sus propios buques o a los buques de cualquier otro Estado, en cuanto a la entrada a los puertos marítimos y a su utilización” (artículo 3/1).

Bolivia firmó la Convención de Ginebra pero después nunca la ratificó, el tema de la reciprocidad complicó las cosas, puesto que el libre tránsito que tiene Bolivia en los territorios y puertos de Chile no es recíproco y en todo caso, no corresponde aplicar reciprocidad cuando no existen iguales condiciones, en este caso, en términos de acceso al mar. Al respecto, pese a que luego se dijo que este posicionamiento habría perdido validez porque Bolivia reconoció la reciprocidad del libre tránsito mediante la firma del GATT, que en su artículo V refiere: “habrá libertad de tránsito por el territorio de cada parte contratante para el tráfico en tránsito con destino al territorio de otra parte contratante o procedente de él”, no es evidente que esta cláusula deba aplicarse entre Bolivia y Chile de manera subsidiaria, preferente y/o complementaria al Tratado de 1904 y sus acuerdos complementarios.

Las discusiones entre los PSL y PDT continuaron en la Conferencia de la UNCTAD de 1964 y, más específicamente, en la ya comentada Conferencia de Comercio de Tránsito de Países sin Litoral que se reunió en Nueva York en 1965. En esa ocasión, Bolivia junto a Paraguay, propusieron insertar un nuevo artículo en el borrador de la convención, encaminado a reafirmar el derecho de los PSL al libre acceso al mar y al tránsito “irrestricto” por el territorio de los PDT (Uprety, 2006: 70).

Aunque los PDT, que eran mayoría, no aceptaron el tránsito “irrestricto”, el documento final de la Convención de 1965 reconoce la existencia del derecho de libre tránsito de los PSL al señalar: “El reconocimiento del derecho de todo Estado sin litoral a gozar de libre acceso al mar es un principio esencial para la expansión del comercio internacional y desarrollo económico» (Primer Principio).

A tiempo de firmar esta Convención, el representante boliviano hizo la siguiente declaración: “He recibido instrucciones de mi Gobierno de hacer constar en acta el punto de vista boliviano, que ya se encuentra en las actas de la Conferencia, en el sentido de que Bolivia no es un Estado sin litoral, sino una nación que, debido a circunstancias temporales, está privada de un acceso al mar a través de su propia costa y que debe reconocerse en el derecho internacional la libertad de tránsito ilimitada e incondicional como un derecho inherente de los territorios y países cerrados, por razones de justicia y por la necesidad de facilitar dicho tránsito como una contribución al progreso general sobre la base de la igualdad” (Camacho, 1966: 851).

Los esfuerzos que se hicieron desde entonces para codificar el Derecho del Mar fueron múltiples y denodados. En ese proceso, que se prolongó 14 años, hasta 1982, los delegados bolivianos, Walter Guevara (1988: 239) y Felipe Tredinnick (1995: 293), hicieron significativas propuestas que fueron tomadas muy en cuenta en el texto final de la Convención del Mar, no sólo en relación al derecho de libre tránsito de los PSL, sino también respecto a otros temas relacionados, como la participación de los PSL en el Patrimonio Común de la Humanidad (recursos naturales de la plataforma continental y de los fondos marinos y su subsuelo).

Pero en relación al tema aquí analizado, la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CONVEMAR) de 1982 establece: “Los Estados sin litoral tendrán el derecho de acceso hacia y desde el mar para ejercer los derechos que se estipulan en esta Convención, incluidos los relacionados con la libertad de la alta mar y con el patrimonio común de la humanidad. Para este fin, los Estados sin litoral gozarán de libertad de tránsito a través del territorio de los estados de tránsito por todos los medios de transporte” (artículo 125).

Conclusiones

Como se ha visto, el ejercicio del derecho de libre tránsito desde y hacia el mar, siempre ha sido una prioridad de la política exterior boliviana, que desde el siglo XIX hizo valer ese derecho para poder comerciar con el mundo a través del puerto de Arica y también a través de las vías fluviales que conectan a Bolivia con el océano Atlántico. Más adelante, después de la guerra del Pacífico y el Tratado de 1904, que dejó al país sin una salida propia al mar; esa misma política se mantuvo y amplió a todos los países que rodean a Bolivia y a las vías de terrestres que sirven para su comercio marítimo.

Fue así que se firmaron sendos acuerdos de libre tránsito, especialmente con los países del Pacífico, que confieren a Bolivia el más amplio, irrestricto y perpetuo derecho de libre tránsito sobre los territorios y puertos de sus vecinos. Empero, a pesar de la amplitud y grandilocuencia de esas concesiones, convertidas en derechos a través de solemnes tratados bilaterales, su implementación, especialmente en el caso de Chile, estuvo plagada de incumplimientos que agravaron seriamente la ya desventajosa condición de mediterraneidad que afecta a Bolivia de manera forzada y temporal, a diferencia de todos los demás PSL.

Años más tarde, cuando la comunidad internacional empezó a prestarle atención a las desventajas que enfrentan los PSL, Bolivia participó y contribuyó activamente al proceso de reconocimiento del derecho de libre acceso al mar, con su experiencia durante la guerra del Chaco y sus revolucionarias propuestas[3]. En todo ese proceso, que se prolongó durante varias décadas, los aportes que hizo Bolivia al entendimiento de dichas desventajas y a la relación que tiene el mentado derecho de libre tránsito con el principio de la libertad en alta mar y con el derecho a participar en la explotación del Patrimonio Común de la Humanidad, fueron de gran importancia para completar el proceso, que se consagró mucho después, con la entrada en vigor de la CONVEMAR en 1994.

En ese entendido, cobra relevancia el planteamiento que desde los años 70s realizó Walter Guevara Arce (1988: 227-228), uno de los más conspicuos defensores de Bolivia en estos temas, de reconsiderar y, de ser el caso, renegociar los acuerdos bilaterales sobre libre tránsito suscritos por Bolivia con sus vecinos, a la luz de los derechos que las Convenciones multilaterales otorgan a los PSL. Ciertamente, la idea es reevaluar la conveniencia de cambiar o mantener la normativa existente sobre el libre tránsito, considerando que los derechos que otorgan los acuerdos bilaterales ya están reconocidos y garantizados por las Convenciones multilaterales sobre la materia, y teniendo en cuenta también, las importantes compensaciones que Bolivia tuvo que entregar en su momento para asegurar su derecho de libre tránsito desde y hacia el mar.

Finalmente, respecto al manejo de estos temas en la actualidad, resulta altamente preocupante que el gobierno haya decidido suspender la reactivación del Ferrocarril Arica – La Paz que, como hemos visto, es parte integrante del régimen de libre tránsito que Bolivia obtuvo mediante el Tratado de 1904 y sus acuerdos complementarios. Resulta preocupante no sólo porque contraviene la histórica defensa del derecho de libre tránsito y los sendos reclamos levantados por su incumplimiento por parte de Chile, sino porque limita y restringe una buena alternativa logística para los flujos del intercambio comercial boliviano.

* Economista y diplomático boliviano. Estudió Economía en la Universidad Católica Boliviana (2004), Relaciones Internacionales y Diplomacia en la Academia Diplomática Boliviana (2008) y Resolución de Conflictos y Gobernanza en la Universidad de Ámsterdam (2015). Publicó dos libros: “Un Mar de Promesas Incumplidas. La Historia del problema marítimo boliviano, 1879 – 2015” (2015) y “Al otro Lado de la Cordillera, el rol de las narrativas maestras de Bolivia y Chile en la formación de sus identidades nacionales” (2020). Trabajó en el Ministerio de Relaciones Exteriores de Bolivia (2005 y 2009) y en el servicio exterior como agregado comercial de Bolivia en Venezuela (2010 – 2011); en el sector privado, como gerente de operaciones de Tradinter Bolivia (2011 – 2017); en el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, como Encargado de Relaciones Internacionales (2017 – 2019); y en la Administración de Servicios Portuarios – Bolivia (ASP-B), como Director de Operaciones.

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Guzmán Escobari, Andrés (2015) Un Mar de Promesas Incumplidas. La historia del problema marítimo boliviano (1879 – 2015). Plural Editores. La Paz.

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Mundo Marítimo (06/02/2004) Bolivia reclama por privatización de Puerto de Arica. [En línea, 14/06/2021] https://www.mundomaritimo.cl/noticias/bolivia-reclama-por-privatizacion-de-puerto-de-arica

Olavarría Bravo, Arturo (1962) Chile entre dos Alessandri. Memorias políticas. Editorial Nascimiento. Santiago – Chile.

Ostria Gutiérrez, Alberto (1953) Una obra y un destino. La política internacional de Bolivia después de la Guerra del Chaco. Segunda Edición corregida y aumentada. Imprenta López, Buenos Aires – Argentina.

Portal Portuario (13/05/2021) Gobierno de Bolivia cede ante camioneros y frena reactivación del Ferrocarril Arica-La Paz. [En línea, 14/06/2021] https://portalportuario.cl/gobierno-de-bolivia-cede-ante-camioneros-y-frena-reactivacion-del-ferrocarril-arica-la-paz/

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Referencias

[1] Según el Decreto con Fuerza de Ley 290 de 1960, EMPROCHI podía realizar, en forma exclusiva, la transferencia, porteo, recepción y almacenaje de cargas, además de fijar las tarifas de éstas mediante Decretos Supremos (Ministerio de Obras Públicas de Chile 2005: 7).

[2] Bolivia estuvo representada por Walter Guevara Arce y Jorge Escobari Cusicanqui (Tredinnick, 1995: 227)

[3] Al respecto, cabe señalar que los más importantes representantes de Bolivia en las Conferencias sobre el Derecho del Mar, Walter Guevara y Felipe Tredinnick, manifestaron que las propuestas que habían llevado a esas instancias eran “revolucionarias”.

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Atlántico Sur

LA PESCA ILEGAL EN LA ALTA MAR. UNA INTERPRETACIÓN BIOLÓGICA DE LA CONVENCIÓN DEL MAR

22 abril, 2021 SAEEG Deja un comentario

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César Augusto Lerena*

En estos días, artículos coordinados, con aparente intención de justificar su inacción sobre la pesca ilegal en el Atlántico Sur, el secretario de Malvinas Daniel Filmus, el subsecretario de Pesca Carlos Liberman y el Prefecto Mayor de la Prefectura Naval Néstor Kiferling se han referido a que la pesca en altamar no es ilegal. Los Estados ribereños tienen derechos preferenciales sobre la conservación y administración de los recursos pesqueros migratorios originarios de la Zona Económica Exclusiva (en adelante ZEE) en la alta mar y la pesca en este espacio es ilegal si se realiza sin acuerdo, regulación ni control.

Tal vez ha llegado el momento de que los funcionarios terminen de entender qué se considera por pesca ilegal y que ella perjudica seriamente la soberanía económica, alimentaria y social del país y que las empresas pesqueras radicadas en la Argentina inicien el camino de los acuerdos necesarios para terminar con esta pesca ilegal depredadora que atenta contra el sistema ecológico, su sostenibilidad y reduce los ingresos económicos privados y del Estado y la mano de obra argentina.

Se entiende como Pesca ilegal, y con el tecnicismo de INDNR (ilegal, no declarada, no registrada) a aquella pesca que se realiza infringiendo las leyes nacionales, regionales y/o internacionales; donde no se declaran o se declaran en forma inexacta las operaciones; las que no se ajustan a las reglamentaciones de los Estados o no pueden controlarse las capturas y/o desembarcos porque se realizan sin observadores y los transbordos se efectúan en alta mar; las que reciben subvenciones de los Estados facilitando este tipo de pesca; las que pescan juveniles o de tamaños no autorizados (ocurre por ejemplo con la merluza negra, una de las especies más caras que, en gran parte, se encuentra fuera del control argentino); utilizan redes no autorizadas; las que descartan especies al mar; las que sobreexplotan los stocks disponibles de peces o no hay forma de determinarlo; las que afectan los recursos de países o regiones en desarrollo o que en sus economías tienen en la pesca un importante medio de sustento (la Patagonia, por ejemplo); causan contaminación ambiental, etc., y otras irregularidades afines.

La Pesca ilegal no se resuelve con leyes que sancionan con multas, por elevadas que fuesen, mucho menos cuando las Fuerzas Armadas o de seguridad no tienen la capacidad o la orden de capturar a todo buque pesquero que esté efectuando pesca ilegal, ya sea en la ZEE Argentina; el área de Malvinas, bajo ocupación ilegal británica o más allá de las 200 millas, cuando se pesca ilegalmente los recursos migratorios originarios de la ZEE Argentina. Tampoco con amparos judiciales como el efectuado en estos días por el “Observatorio del Derecho a la Ciudad” que, además de tener gruesos errores técnicos, ignora que la mayoría de las capturas ilegales se realiza en alta mar sobre las especies migratorias originarias de la ZEE Argentina y, entre otras cosas, gravemente, promueve la ratificación del Acuerdo de Nueva York y por lo tanto la implementación de las OROP (Organizaciones Regionales de Ordenamiento Pesquera) que sería transferir la soberanía y jurisdicción argentina a los Estados de Bandera en la administración del mar argentino, favoreciendo los intereses británicos y violando la Constitución Nacional.

La Argentina ya tiene una legislación que penaliza el atentado contra la fauna y, recientemente, la Comisión de Reforma del Código Penal presentó un proyecto que en su art. 314º considera terrorismo a la comisión de cualquier delito grave contra el ambiente, estando claro que el recurso natural pesquero es parte indivisible del ambiente. Por su parte en el título XXIII de dicho trabajo se considera un delito penal causar daños graves a la fauna, al que pescare especies protegidas (los peces lo son en la medida que los Estados establecen el Máximo de Captura Sostenible todos los años), migratorias (las que desde la ZEE migran a la alta mar y viceversa), impedir o dificultar la reproducción o migración o alterar su hábitat, etc. (todo lo que ocurre cuando se captura en la alta mar) y ello se pena con prisión de hasta cinco años, aplicable también a quienes ponen a la venta, transportan o industrializan las piezas, productos o subproductos provenientes del hecho ilícito. Por su parte, la diputada nacional Fernanda Vallejos acaba de presentar con el apoyo de numerosos diputados del Frente de Todos, una reforma del Artículo 186 del Código Penal que prevé la prisión «a quién afectara el ecosistema pesquero y marítimo y, la sostenibilidad de las especies en la ZEE Argentina o sobre los recursos pesqueros migratorios originarios de la ZEE Argentina que se encuentren más allá de las doscientas millas marinas…». Las cuestiones relativas a considerar un delito penal a la pesca ilegal ya han sido abordadas por numerosos países, que en su gran mayoría son parte en la CONVEMAR (para ampliar ver César Lerena “La pesca ilegal afecta a la seguridad y debe tipificarse como un delito penal” pág. 1:5, 13/07/2020); “La pesca ilegal de los recursos migratorios argentinos. Delito penal y contrabando” parte I, pág.1:32, 11/01/2021); “La pesca ilegal de los recursos migratorios argentinos. Delito penal y contrabando” parte II 12/01/2021; “La pesca ilegal en el Atlántico Sur. Delito Penal y Contrabando”, pág. 1:2, 19/2/2021) y, “La erradicación de la pesca ilegal para controlar el Atlántico Sur y Malvinas” pág. 1:6, 06/04/2021).

Ya me he referido en un reciente artículo que «hay entre 350 y 500 buques pescando los recursos migratorios argentinos en forma ilegal dentro o fuera de la ZEE Argentina. Como he dicho, pescar sin control de ningún tipo más allá de las 200 millas y depredar los recursos que migran a la alta mar desde la ZEE debe tipificarse de ilegal, por cuanto atenta contra la sostenibilidad del ecosistema y, contra los Estados ribereños que, como el litoral patagónico, tienen en el recurso pesquero un ingreso fundamental. Contrario a lo que algunos juristas opinan y muchos funcionarios repiten, de que la pesca en alta mar es libre, absoluta y arbitraria por aplicación de la Parte VII art. 87º y 89º de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar los buques extranjeros que pescan los recursos migratorios originarios de los Estados ribereños más allá de las 200 millas realizan pesca ilegal, conforme argumentos biológicos de sostenibilidad e interrelación de las especies y la interpretación ampliada de la Convención (análisis hermenéutico jurídico y biológico), en especial, teniendo en cuenta el art. 2º inc. c) de la Ley 24.543; el Preámbulo de la Convención y sus art. 55º; 56º, 58º inc. 3, 61º, 62º; 63º inc. 2; 64º; 69º; 70º; 94º; 100º; 101º inc. ii, 117º, 118º y 119º; su relación con los artículos 4º, 5º inc. d, 22º y 23 de la Ley 24.922 y las opiniones de la FAO (FIDI) respecto a que «las poblaciones transzonales son fundamentalmente “residentes” de las ZEE que desbordan unas millas hacia alta mar» (…) La tendencia de acordar con los Estados ribereños se interpreta como el reconocimiento de facto de un derecho privilegiado de éstos» (Munro, 1993; Lerena César A. El desacuerdo pesquero de Nueva York. El control del Estado Ribereño de la Pesca en Alta Mar, 14/1/2019) y los Códigos de Buenas Prácticas de Pesca Responsable y Sostenible de la FAO, adoptados por la mayoría de los países»; artículo al que sugiero recurrir, para interpretar en toda su dimensión el daño que provoca a los Estados ribereños (la Argentina) la pesca ilegal en la alta mar.

Comentaré aquí algunos de los artículos citados de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (en adelante CONVEMAR) de modo de dejar más claro aún los derechos que le asisten a los Estados ribereños en la conservación y administración de los recursos pesqueros en la Alta Mar.

Comenzaré por decir que la CONVEMAR, si bien pretende regular la explotación de los espacios marítimos tiene su origen en cuestiones relativas al dominio del mar, de orden político-militar, sobre las cuales el derecho internacional trató de regular, a partir de las posturas iniciales que imperaban en el siglo XVII, desde la relativa al uso libre del mar “Mare Liberum” del holandés Hugo Grocio, hasta la que sostenía la posibilidad de apropiarse de territorios marítimos “Mare Clausum”, del inglés John Selden; teoría que fuera ratificada por el Acta de Navegación de Oliverio Cromwell en el año 1651, aunque las posiciones fueran mutando y reconvirtiéndose conforme el poderío de las naciones, en especial del Reino Unido, que modificó su posición a partir de su control del mar en el siglo XIX.

Ya en el siglo XX, en 1930, durante la Conferencia de La Haya se comenzó la Codificación del Derecho Internacional, donde, en una de sus comisiones, los países intervinientes debían delimitar el ancho de las aguas del mar territorial que formaban parte de cada uno de los Estados, sin llegar a ninguna conclusión sobre la ampliación de las tres millas que imperaban, por cuanto los países con mayores armadas se oponían. En las décadas siguientes, varios países suramericanos establecieron una jurisdicción de 200 millas; entre ellos Chile y Perú en 1947 y Argentina en 1966 con la sanción de la Ley 17.094.

En 1958 y en 1960 se llevó a cabo la Primera y Segunda Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, donde se trató por separado las cuestiones relativas al mar territorial y la zona contigua, la alta mar, la conservación de los recursos naturales y la plataforma continental que, si bien tuvieron avances, fracasaron en materia de establecer el ancho del mar territorial que propiciaba Estados Unidos, primero de tres millas y luego de seis. La Asamblea General Nº 2750 de las Naciones Unidas convocó luego para 1973 a una conferencia sobre el derecho del mar, con el objeto tratar los temas pendientes y la revisión de los acordados y, en esta Tercera Conferencia, que se desarrolló en Nueva York, entre el 3 y el 15/12/1973, veinte Estados reclamaban un mar territorial de 3 millas; setenta de 12 millas y 15 de 200 millas. Era previsible el resultado, basado en cuestiones relativas al control naval —donde Estados Unidos estaba entre los primeros— en especial cuando 69 Estados se conformaban con reclamar derechos económicos sobre las 200 millas marinas: soberanía plena sobre las 12 millas, una Zona Contigua hasta las 24 millas y una ZEE hasta las 200 millas, medidas desde las líneas de base.

Al crear la CONVEMAR la ZEE con el aparente objeto de conservar los recursos naturales, demolería la posición de los países suramericanos que sostenían las 200 millas de mar territorial; pero, si bien la Convención fue importante respecto a las reservas hidrocarburíferas, por el contrario, no fue lo suficientemente clara a la hora de preservar las especies vivas de la ZEE ya que, enfrascados en la cuestión de los límites —el verdadero objeto central de las Conferencias— se aplicó poco rigor biológico a la hora de evaluar cómo preservar los recursos pesqueros, en especial, los migratorios, a punto tal que la Argentina debió efectuar observaciones (de poco valor práctico) en 1995, al ratificar la CONVEMAR (Ley 24.543 Art. 2 inc. c).

Hay mucho más que opinar sobre la incongruencia de una norma que, por un lado, en su Preámbulo indica que el recurso hay que considerarlos en su conjunto («…los problemas de los espacios marinos están estrechamente relacionados entre sí y han de considerarse en su conjunto») o que según el artículo 243º están interrelacionados («…estudiar la naturaleza e interrelaciones de los fenómenos y procesos que tienen lugar en el medio marino») y por el otro, obliga al Estado Ribereño a establecer la Captura Máxima Sostenible en la ZEE (Art. 61º), mientras que el acceso a la pesca en alta mar está abierto para todos Estados (Art. 87º inc. 1e); como si uno y otro recurso no estuviesen vinculados y no dependiesen el uno del otro. Ya me he referido al respecto que la pesca en la alta mar no es absoluta ni arbitraria (César Lerena “La erradicación de la pesca ilegal para controlar el Atlántico Sur y Malvinas”, pág. 1:6, 06/04/2021) y, sobre que pescar en la alta mar sin control ni regulación, depreda los recursos migratorios originarios de la ZEE, del mismo modo, que no realizar una pesca sostenible en la ZEE afectaría la migración a alta mar y, en ambos casos ilegal.

Esta y otras incongruencias biológicas relativas a la sostenibilidad de los recursos de la CONVEMAR y su falta de tratamiento del ecosistema en conjunto (Mar Territorial-ZEE-Alta Mar), podrían ser el resultado de que, si bien, el texto de ésta se aprobó el 30/04/1982 con el voto de 130 países (se abstuvieron 17 y votaron en contra 4, entre estos Estados Unidos) se adoptó por consenso y en forma integral «package deal» de modo tal que, no había margen para rechazos parciales, sino que los Estados debieron adoptarla o rechazarla en su totalidad; lo cual, dejó lagunas, imprecisiones y contradicciones que dificultan seriamente la interpretación adecuada de la norma y con ello —muy especialmente— el cuidado de los recursos de dominio de los Estados ribereños. Por ejemplo, en su Artículo 87 refiere a que «1. La alta mar está abierta a todos los Estados» pero amplía: esa «libertad de la alta mar se ejercerá en las condiciones fijadas por esta Convención» y, la CONVEMAR, solo da acceso a alta mar y a la libertad de pesca, no a que se pueda depredar el recurso en ella y ello es virtualmente imposible si no hay en la alta mar control alguno, etc.

No se puede decir entonces, como refirieron en distintos artículos coordinados, los funcionarios citados precedentemente, que la pesca en altamar no es ilegal. Esta ilegalidad queda de manifiesto por las razones explicitadas precedentemente y cuando la pesca en alta mar atenta contra las facultades y la sostenibilidad de los recursos de los Estados ribereños. Por ejemplo, en el Artículo 56 la misma Convención establece «1. En la ZEE el Estado ribereño tiene: a) Derechos de soberanía para los fines de (…) conservación y administración de los recursos naturales (…) b) Jurisdicción, con (…) con respecto a: (…) ii) La investigación científica marina; iii) La protección y preservación del medio marino; c) Otros derechos y deberes previstos en esta Convención. 2. En el ejercicio de sus derechos y en el cumplimiento de sus deberes en la ZEE (…) el Estado ribereño tendrá debidamente en cuenta los derechos y deberes de los demás Estados…” y en Artículo 58 “…3. En el ejercicio de sus derechos y en el cumplimiento de sus deberes en la ZEE (…) los Estados tendrán debidamente en cuenta los derechos y deberes del Estado ribereño y cumplirán las leyes y reglamentos dictados por el Estado ribereño…». De una lectura ligera de este artículo podría interpretarse que los “Derechos de soberanía de los Estados ribereños para los fines de conservación y administración de los recursos naturales” podrían limitarse a la ZEE, pero esto es “BIOLOGÍA” y si la CONVEMAR refiere a conservar los recursos en el mar (estén estos en el Mar Territorial, la ZEE o la alta mar) está legislando para el tratamiento y conservación de los recursos en conjunto, de otro modo carecería de todo sentido —no habiendo espacios estancos y existiendo especies migratorias— que se determine —por ejemplo— la Captura Máxima Permisible en la ZEE y al hacerlo no se evalúen las especies en alta mar y viceversa o, como ocurre, no se realice ninguna regulación en alta mar.

Atento a ello, cuando en el Artículo 61 de “Conservación de los recursos vivos” de la CONVEMAR se dice que «1. El Estado ribereño determinará la captura permisible de los recursos vivos en su ZEE. 2. El Estado ribereño, teniendo en cuenta los datos científicos más fidedignos de que disponga, asegurará, mediante medidas adecuadas de conservación y administración, que la preservación de los recursos vivos de su ZEE no se vea amenazada por un exceso de explotación…». Se entiende, con rigor científico y desde el punto de vista biológico, que para la determinación de esa “Captura Máxima Sostenible” o “Rendimiento Máximo Sostenible” en la ZEE se deberá evaluar el recurso que migra a alta mar y la pesca y regulación que se realiza de este recurso en alta mar, ya que de otro modo, resultaría imposible tener alguna garantía de “asegurar, mediante medidas adecuadas de conservación y administración, que la preservación de los recursos vivos de su ZEE no se vea amenazada por un exceso de explotación…» y, también, hay que tener en cuenta que para asegurar que la pesca se siga realizando —en forma regulada— tanto en la ZEE como en la alta mar, el Estado ribereño tiene sus propias obligaciones indicadas en el artículo 62 de la CONVEMAR que establece: “1. El Estado ribereño promoverá el objetivo de la utilización óptima de los recursos vivos en la ZEE (…) 2. El Estado ribereño determinará su capacidad de capturar los recursos vivos de la ZEE (…) 3. Tales medidas tendrán asimismo la finalidad de preservar (…) a niveles que puedan producir el máximo rendimiento sostenible (…) con arreglo a los factores ambientales y económicos pertinentes, incluidas las necesidades económicas de las comunidades pesqueras ribereñas y las necesidades especiales de los Estados en desarrollo, y teniendo en cuenta (…) la interdependencia de las poblaciones (…) 4. Al tomar tales medidas, el Estado ribereño tendrá en cuenta sus efectos sobre las especies asociadas con las especies capturadas o dependientes de ellas, con miras a preservar o restablecer las poblaciones de tales especies asociadas o dependientes por encima de los niveles en que su reproducción pueda verse gravemente amenazada…”. Nada de lo exigido por la CONVEMAR podría aplicarse —menos aún la administración óptima de los recursos en la ZEE— si el Estado ribereño no administra y da sostenibilidad a sus recursos migratorios, originarios de la ZEE en la alta mar, ya que, si bien el ciclo vital del recurso se realiza en la ZEE, una parte de él se realiza en la alta mar.

La lectura de la CONVEMAR debe ser biológica, interpretando los fenómenos biológicos y la interrelación entre las especies. Todo ello, no puede estar encorsetado en una norma jurídica que no contemple esta característica vital.

Este espíritu de derrota que muestran nuestros funcionarios es inaceptable. Tienen una peligrosa vocación de exhibir a nivel nacional e internacional una supuesta debilidad que Argentina no tiene, para esconder su incapacidad para resolver la pesca ilegal en alta mar y la ZEE que sangra a nuestro país. Sin dejar de lado la pesca ilegal en Malvinas y los espacios correspondientes, que erróneamente Daniel Filmus menciona (Telam 21/04/2021) como circundantes, ignorando lo indicado en la Constitución y los 1,6 millones de km² de territorio marítimo argentino ocupados por el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte.

A pesar de los argumentos biológicos referidos y los ya citados en los artículos mencionados, es irresponsable considerar la pesca que se realiza en la alta mar como legal, porque claramente debilita nuestras observaciones a la CONVEMAR (Art. 2 inc. c de la Ley 24.543) y porque es ingenuo creer que la presión de los países que se oponían a un mar territorial —luego ZEE— de 200 millas, propiciado por los suramericanos, no actuaron para debilitar la posición de los Estados ribereños en la CONVEMAR y favorecer a los Estados de Bandera que, en su gran mayoría, son los países desarrollados que pescan a distancia en la alta mar en forma subsidiada (con este solo argumento ya esta pesca es ilegal). La CONVEMAR resultó altamente favorable a estos últimos países, intentándose a través de ésta y del Acuerdo de Nueva York (sobre la aplicación de las disposiciones de la CONVEMAR relativas a la conservación y ordenación de las poblaciones de peces transzonales y las poblaciones de peces altamente migratorios) que inexplicablemente la Argentina firmó (aunque no ratificó) pese a que se excede a las propias regulaciones de la CONVEMAR y atenta contra la Disposición Transitoria Primera de la Constitución Nacional.

Es tanta la preocupación de la CONVEMAR por intervenir en las facultades de administración de los Estados ribereños que avanza en regular la pesca en la ZEE en el artículo 62, regulando incluso, las leyes y reglamentos de estos Estados, estableciendo que deben estar en consonancia con la Convención. Esto, que podría considerarse una injerencia de una organización multilateral en cuestiones internas de los Estados ratifica la idea que la centralidad del cuidado de los recursos en el mar deben tenerla los Estados ribereños.

Si bien, como hemos dicho, la CONVEMAR es imprecisa y poco imperativa a la hora proteger los recursos, mientras no se acuerde la pesca en la alta mar ésta deberá ser tipificada como ilegal y actuar en consecuencia. Lo fundan claramente dos artículos de la Convención:

Artículo 63 «1. Cuando en las ZEE de dos o más Estados ribereños se encuentren la misma población o poblaciones de especies asociadas, estos Estados procurarán (…) acordar las medidas necesarias para coordinar y asegurar la conservación y el desarrollo de dichas poblaciones (…) 2. Cuando tanto en la ZEE como en un área más allá de ésta y adyacente a ella se encuentren la misma población o poblaciones de especies asociadas, el Estado ribereño y los Estados que pesquen esas poblaciones en el área adyacente procurarán (…) acordar las medidas necesarias para la conservación de esas poblaciones en el área adyacente».

Artículo 64 «1. El Estado ribereño y los otros Estados cuyos nacionales pesquen en la región las especies altamente migratorias enumeradas en el Anexo I cooperarán (…) con miras a asegurar la conservación y promover el objetivo de la utilización óptima de dichas especies en toda la región, tanto dentro como fuera de la ZEE. En las regiones en que no exista una organización internacional apropiada, el Estado ribereño y los otros Estados cuyos nacionales capturen esas especies en la región cooperarán para establecer una organización de este tipo y participar en sus trabajos».

En cualquier caso, no hay doctrina moderna que pueda ir en contra de los hechos biológicos, ni que el dominio de un semoviente se pierda por el solo hecho de que los recursos transpongan la línea imaginaria de las 200 millas; mucho menos, cuando el ciclo vital de esas especies se caracteriza por ser biológicamente migratorias.

Y será pesca ilegal mientras los Estados de Bandera que pescan en alta mar esas especies migratorias o asociadas no se avengan a acordar con los Estados ribereños esa pesca y, en esto, los empresarios pesqueros radicados en la Argentina tienen mucho por hacer.

* Experto en Atlántico Sur y Pesca. Ex Secretario de Estado, ex Secretario de Bienestar Social (Provincia de Corrientes). Ex Profesor Universidad UNNE y FASTA. Asesor en el Senado de la Nación. Doctor en Ciencias. Consultor, Escritor, autor de 24 libros (entre ellos “Malvinas. Biografía de Entrega”) y articulista de la especialidad.

22 de abril de 2021 (en el día de la celebración de la Madre Tierra).
Dr. César Augusto Lerena

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Kiribati

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Tonga

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Nauru

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Alemania

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