César Augusto Lerena*
La Conferencia intergubernamental, realizada en Nueva York del 20 de febrero al 3 de marzo de 2023 en el marco de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar relativo a la conservación y el uso sostenible de la diversidad biológica marina fuera de la jurisdicción nacional, contrario a lo que era de esperar, no promueve la regulación de los recursos pesqueros en alta mar y mucho menos respecto a los migratorios originarios de la Zona Económica Exclusiva (ZEE) en alta mar o de ésta a la ZEE y, por lo tanto, no aporta nada o muy poco al combate contra la pesca ilegal (INDNR) aunque, sienta un precedente importante, respecto a la regulación de la explotación en alta mar y tiene algún resquicio que podría ser útil a los Estados ribereños; pero, de riesgosa aplicación para la Argentina.
Esta Conferencia regula sobre los “recursos genéticos marinos”, a los que entiende como cualquier material de origen marino vegetal, animal, microbiano o de otro tipo que contenga unidades funcionales de la herencia con valor real o potencial, pero, seguramente, como producto de profundas diferencias entre los Estados participantes no aplica (Art. 8º) a la utilización de los peces y otros recursos biológicos como productos básicos y a la pesca y las actividades pesqueras reguladas por el derecho internacional.
No obstante, es interesante transcribir algunos textos del “Preámbulo” donde se destaca: «la necesidad de respetar el equilibrio entre los derechos, las obligaciones y los intereses previstos en la Convención…; el establecimiento de un régimen mundial amplio para abordar mejor la conservación y el uso sostenible de la diversidad biológica marina de las zonas situadas fuera de la jurisdicción nacional; reconocer la importancia de los intereses y necesidades especiales de los Estados en desarrollo… y la obligación de evaluar los efectos potenciales en el medio marino de las actividades que puedan causar una contaminación sustancial o cambios significativos y nocivos en el medio marino, independientemente de que esas actividades se lleven a cabo dentro o fuera de las zonas donde se ejercen derechos soberanos de conformidad con la Convención», y todo ello es muy importante, ya que si bien el Preámbulo no se refleja luego en toda la dimensión en el contenido de la Conferencia, es importante la declaración de respetar el equilibrio de derechos; tener en cuenta las necesidades de los países en desarrollo y, muy especialmente, que es necesario evitar los efectos nocivos, se produzcan estos en la ZEE como en alta mar.
De igual forma, «mantener la integridad de los ecosistemas oceánicos preservando el valor inherente de la biodiversidad de las zonas situadas fuera de la jurisdicción nacional, respetando la soberanía, la integridad territorial y la independencia política de todos los Estados», es una cuestión que ataca directamente a la presencia en los archipiélagos argentinos y sus espacios marinos correspondientes por parte del Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte (Reino Unido).
Como “mecanismos de gestión por áreas”, además de definir áreas (su Anexo I), incluye las áreas marinas protegidas (AMP) en alta mar, pudiendo permitir, cuando proceda, “un uso sostenible, siempre que sea conforme con los objetivos de conservación”; es decir, sin que necesariamente deba tratarse de prohibiciones rígidas.
Respecto a la constitución de “organizaciones regionales de integración económica, constituidas por Estados soberanos de una región determinada a la que sus Estados miembros hayan cedido su competencia” y, no obstante el Artículo 4 bis y el 19 bis de la Conferencia, a nuestro entender la Argentina no debería aceptar estas organizaciones mientras el Reino Unido ocupe los territorios argentinos en el Atlántico Suroccidental, porque implicaría reconocer la condición de Estado ribereño a este país usurpador y la violación de la Disposición Transitoria Primera de la Constitución Nacional.
Puede ser interesante resaltar los principios que indica la Conferencia, de quien contamina paga; del patrimonio común de la humanidad; de la participación justa y equitativa de los beneficios; de la aplicación del principio de precaución; del enfoque ecosistémico e integrado; del fomento de la resiliencia y restauración de los ecosistemas; de la no transferencia, directa o indirecta de daños o peligros de una zona a otra y la no transformación de un tipo de contaminación en otro (por ejemplo, de alta mar a la ZEE) y, aquí es interesante considerar la contaminación orgánica que debería tenerse en cuenta, producto del descarte, que genera —entre otras— exceso de floración algal, reducción de oxígeno, etc. además de las pérdidas económicas y sociales.
El Artículo 9º refiere a que «el acceso a los recursos genéticos marinos de las zonas situadas fuera de la jurisdicción nacional se llevará a cabo teniendo debidamente en cuenta los derechos e intereses legítimos de los Estados ribereños en las zonas bajo su jurisdicción nacional y teniendo también debidamente en cuenta los intereses de otros Estados en las zonas situadas fuera de la jurisdicción nacional, de conformidad con la Convención», lo cual, por analogía, tendría que tenerse muy presente respecto a la explotación de los recursos migratorios originarios de la ZEE en alta mar y viceversa.
Por su parte, el Art. 10º indica que «las Partes adoptarán las medidas legislativas, administrativas o de política necesarias para velar, porque la recolección in situ de recursos genéticos marinos de las zonas situadas fuera de la jurisdicción nacional, quede sujeta a una notificación al mecanismo de intercambio de información de conformidad con la presente parte» y ello, en la actualidad, en materia de explotación pesquera en alta mar es altamente ineficiente porque tres cuestiones básicas para considerar a la pesca ilegal (INDNR) se cumplen: no se establece la “captura máxima sostenible” en alta mar; no hay control presencial del Estado de pabellón y no hay acuerdo con el Estado ribereño y de ella derivan más de 40 causales para tipificar la pesca ilegal (INDNR).
No indicamos aquí a la regulación de la Conferencia respecto a los pueblos indígenas fuera de la jurisdicción nacional porque entendemos que exceden a las particularidades de Argentina.
Al referirse a “la participación justa y equitativa de los beneficios” (Art. 11º) refiere al reparto; pero, también a “la conservación y el uso sostenible de la diversidad biológica marina de las zonas situadas fuera de la jurisdicción nacional”, cuestión que en la actualidad en materia pesquera está ausente y es para destacar.
Respecto a los mecanismos de gestión de áreas, incluidas las áreas marinas protegidas, se establece como objetivo «Conservar y usar de manera sostenible las áreas que requieran protección…» y describe los requerimientos de eventuales propuestas y, las consultas entre Estados (en especial los ribereños) y revisión de órganos técnicos y científicos, descartando todo proyecto de uso político o sin sustento científico de estas áreas; que en el caso de la pesca, por analogía, cuestionaría el llamado Santuario Ecológico impuesto en forma unilateral por el Reino Unido alrededor de las Islas Georgias del Sur y Sándwich del Sur (1.070.000 Km2) y del igual modo el proyecto de Agujero Azul que tiene media sanción de la Cámara de Diputados de la Nación.
La Conferencia indica que aprobará (Art. 20º) «un mecanismo de gestión por áreas, incluida las áreas marinas protegidas, en las zonas situadas fuera de la jurisdicción nacional, que se aplicará con carácter de emergencia, en caso necesario, cuando una actividad o cuando un fenómeno natural o un desastre causado por el ser humano tenga, o sea probable que tenga, un impacto adverso significativo en la diversidad biológica marina de las zonas situadas fuera de la jurisdicción nacional, a fin de asegurar que no se agrave ese impacto adverso», parece una medida precautoria adecuada que debería aplicarse a la pesca sin control en mar, donde la propia FAO indica que hay una altísima pesca ilegal (INDNR) y áreas con sobrepesca.
Por otra parte, la Conferencia establece la obligación de evaluar el impacto ambiental (Art. 21º bis) antes de realizar las actividades y aquí vemos que avanza más allá de las exigencias incumplidas para la pesca en alta mar respecto a la determinación de la “Captura Máxima Sostenible” de los recursos pesqueros, donde también debería evaluarse el impacto ambiental y, controlar la pesca incidental y los consecuentes descartes, cuestión que no ocurre.
Ahora, la Conferencia establece tres opciones cuando la actividad proyectada en zonas marinas situadas dentro de la jurisdicción nacional tenga impactos en zonas fuera de la jurisdicción nacional; pero, no refiere en ningún caso, cuando el impacto en alta mar afecta la ZEE, como es el caso de la pesca donde las especies migratorias originarias de la ZEE son capturadas sin control en alta mar, provocando un impacto ambiental y, por el contrario, en determinadas condiciones las exime de estudios de impacto ambiental.
Respecto a la Vigilancia de los impactos de las actividades autorizadas la Conferencia establece (Art. 39º) que «las Partes, utilizando métodos científicos reconocidos, mantendrán bajo vigilancia los efectos de cualesquiera actividades en zonas situadas fuera de la jurisdicción nacional, a fin de determinar si es probable que esas actividades contaminen el medio marino. En particular, las Partes vigilarán los impactos ambientales, sociales, económicos, culturales, para la salud humana y de otra índole de una actividad autorizada», parece una aspiración de deseos de muy difícil ejecución y, delegan en «las Partes, las que, actuando individual o colectivamente, informarán periódicamente sobre los impactos de la actividad autorizada y los resultados de la vigilancia» un método de autocontrol que no parece estar destinada al éxito. Una prueba de ello, son las actividades pesqueras en alta mar, que no tienen control presencial alguno y no se tiene certeza sobre las operaciones en alta mar, que garanticen origen y trazabilidad y, muchos menos que la pesca se realice legalmente.
En lo relativo a las evaluaciones ambientales estratégicas (Art. 41 ter) «las Partes, individualmente o en cooperación con otras Partes, podrán llevar a cabo una evaluación ambiental estratégica de los planes y programas relativos a actividades bajo su jurisdicción o control que se realizarán en las zonas situadas fuera de la jurisdicción nacional, a fin de evaluar los efectos potenciales de esos planes o programas, así como sus alternativas, en el medio marino» y, en este sentido el Estado debería promover planes a ejecutar por parte del Instituto Nacional de Investigación y Desarrollo Pesquero (INIDEP) quien cuenta con los mejores recursos humanos y condiciones para acordar con otras instituciones científico-técnicas (CONICET etc.) de modo de hacer un diagnóstico de situación y elaborar una estratégica de cuidar y establecer prioridades de aprovechamiento del medio marino.
En cuanto a la capacidad y transferencia de la tecnología marina (Art. 42º a 47º) la Conferencia avanza normativamente en materia de objetivos, cooperación, seguimiento, etc. y, la Argentina tiene mecanismos previstos en la Ley 24.922 que pueden utilizarse para optimizar la tecnología disponible a través de la exploración por parte de terceros países, en la medida que ello no signifique transferir información estratégica y, también, debería evaluar en detalle los artículos citados y sus Anexos, de modo de asegurarse la mejor utilización de los recursos disponibles y, al mismo tiempo, evaluar su capacidad financiera, para garantizar el costo-beneficio justifique su participación directa.
Aún con algunas cuestiones positivas, teniendo en cuenta que «las decisiones y recomendaciones de la Conferencia de las Partes se adoptarán por consenso y que, si se agotaran todas las vías para lograr este consenso, las decisiones y recomendaciones se adoptarán por mayoría de dos tercios de las Partes presentes y votantes y las decisiones sobre cuestiones de procedimiento por mayoría de las Partes presentes y votantes» y, que por los artículos 63º y 63º bis no se podrán formular reservas ni excepciones al presente Acuerdo, entiendo inconveniente su aprobación por parte de la Argentina por las razones ya indicadas respecto a la presencia del Reino Unido en el Atlántico Suroccidental.
No parece que esta Conferencia pueda siquiera distraer la atención del mundo respecto a tratamiento y prohibición absoluta de la Pesca Ilegal (INDNR) y muy especialmente de aquella que afecta los recursos migratorios originarios de la ZEE en alta y de esta a la ZEE (César Lerena “Pesca Ilegal y expoliación de los recursos pesqueros de Latinoamérica y el Caribe”, 2023).
* Experto en Atlántico Sur y Pesca. Ex Secretario de Estado. Presidente de la Fundación Agustina Lerena (Fundada el 21/10/2002), Presidente Centro de Estudios para la Pesca Latinoamericana, CESPEL (Fundada el 02/04/1989).
Autor de “Malvinas 1982-2022. Una gesta heroica y 40 años de entrega” (2021) y de “Pesca Ilegal y Recursos Pesqueros Migratorios Originarios de los Estados Ribereños de Latinoamérica y El Caribe” (2022).
